Ⅰ 制定矿产资源勘查可持续发展战略的意义和依据
制定正确的矿产勘查发展战略，必须立足现实，依据国情、地情、矿情，面向世界，才能保持矿产勘查的持续发展，才能有利于促进我国经济的有序增长，这是关系到国计民生的宏图大计。
一、制定矿产勘查可持续发展战略的意义
1.是实现资源与环境、人口、社会、经济协调发展的需要
实施可持续发展战略就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代的利益为代价来满足当代人利益的发展，既要达到发展经济的目的，又要保护人类赖以生存的自然资源和环境，使我们子孙后代能够永续发展和安居乐业。说到底，可持续发展战略就是要使经济、社会与资源环境相协调发展的战略。它所追求的最高目标是人与自然的和谐。其核心是，在社会和人民积极参与自身发展决策的情况下，健康的经济发展应建立在自然资源的长期可持续的供给能力和生态环境的长期承受能力之上。在发展指标上，用社会、经济、文化、环境、生活等多项指标来衡量。这种发展把眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益有机地统一起来，使经济能够沿着健康的轨道发展。而健康的经济发展必须充分考虑自然资源的长期供给能力。也就是说，发展是靠自然资源支撑的，不能以破坏资源、环境和生态为代价。也就是要求现代发展应为进一步发展保持足够的后劲和创造条件。特别是矿产资源属于不可再生的耗竭性自然资源，必须实施矿产勘查的可持续发展战略，合理开发利用和保持矿产勘察的永续发展。
2.是完成我国社会主义现代化建设“三步走”发展战略目标的需要
我国经济建设的战略部署分三步走。第一步，从1981年到1990年，解决全国人民的温饱问题，国民生产总值比1980年翻一番。这个目标已经提前实现了。第二步，从1991年到2000年，国民生产总值再翻一番，人民生活达到小康水平，人均达800～1000美元。这个目标也已实现。第三步，从2000年到21世纪中叶（2050年），人均国民生产总值达到世界中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现社会主义现代化。然后，在这个基础上继续前进。要实现这一发展目标，就需要矿产勘查工作能为其提供相应的矿产资源和地质资料。要使矿产勘查工作能顺利地完成这一历史使命，必须研究和制定正确的发展战略，以此保障社会经济可持续发展对矿产资源的需求。
3.是解决矿产资源供需矛盾，提高矿产勘查工作应变能力的需要
随着社会主义现代化建设的发展，经济建设规模的扩大，人民群众对生活质量要求的提高，对矿产资源的需求量也与日俱增，供需矛盾日趋突出。我国已从石油出口国变为净进口国，进口量日益增多；富铁矿、铜矿、铂、金刚石等矿产由于地质等条件的原因则是长期依靠从国外进口来解决。据原中国地质矿产信息研究院预测，我国45种主要矿产中，石油、天然气、铁、铜、锰、金、银、铬铁矿、金刚石、钾盐等22种矿产现有可供利用矿区的储量尚不能满足2010年我国经济建设对矿产资源的需求，矿产勘查工作面临着一系列的挑战与考验，并迫使我们对种种重大问题进行思考与选择。特别是在目前面临许多矛盾和困难的形势下，这就必须要有一个正确的发展战略作指导。
4.是矿产勘查工作自身健康发展的需要
矿产勘查工作是一个庞大而又复杂的系统工程，是由几个层次、多个阶段和许多工种、方法所构成的一个整体。它不仅涉及到作为主体的勘查者和作为客体的矿产之间的关系，即“人－地”的关系，而且还有勘查者之间的关系。因为矿产勘查工作是需要庞大的群体才能完成的工作。与此同时，完成矿产勘查工作还需要有多种技术装备的帮助。于是，又有人与物之间的关系。对于这样复杂的系统工程，如果不了解它们之间的相互联系、制约、内在规律，不了解客观地质规律和宏观地质工作规律，没有依据客观规律制定的矿产勘查发展战略，没有对矿产勘查工作全局的科学筹划与正确指导，就不可能使各个工种、手段、方法做到协调稳定、健康地发展。只有研究与制定出正确的发展战略，才有可能对各个层次、各个阶段的勘查工作作出正确的部署和指导，才能使矿产勘查的各个局部得到健康发展，并进而促进整个矿产勘查工作的健康发展。这就是说，矿产勘查工作在其发展过程中，它服务于社会的功能是在扩大还是在减少，对社会生产力发展起的作用是积极的还是消极的，所有这些影响矿产勘查兴衰成败的问题，都与矿产勘查工作发展战略的正确与否有密切关系。不同的战略有不同的结果。正确的战略可以将矿产勘查事业引向兴旺，错误的战略可能导致矿产勘查事业衰落。因此，要使矿产勘查健康发展必须对矿产勘查制定相应的战略和行动纲领，即实施矿产勘查可持续发展战略。就是以矿产资源的持续供给、合理利用、有效保护和降低环境代价为前提，充分满足矿产资源开发的经济效益、资源效益、环境效益和社会效益，使矿产勘查健康发展。
5.是实现矿产资源代际公平、合理分配的需要
可持续发展战略不仅是对当代人共同利益的考虑，而且它要求对后代人长远利益给予关注。它强调代际之间的机会是均等的。当代人享有的正当的矿产资源的权利，即享有在发展中合理利用资源的权利，后代人也同样地享有。当代人不能也没有权利一味片面地追求自身发展和消费，而将有限的矿产资源挥霍殆尽，更不能剥夺了后代人理应享有的发展和消费的机会和权利。由此要求矿产勘查对资源更加“节约保护和更新建设”，并以此作为跨世纪矿产勘查行为规范，处理好在保护中开发和在开发中保护的关系。对不可再生的资源，应使其耗竭得到补偿。每一代人的资源消耗都必须遵循“高效、节约”的原则；每一代人口的增长必须与资源基础的扩大相适应。建立全球资源保护体系和消费体系，实现矿产勘查可持续发展战略。
二、制定矿产勘查可持续发展战略的主要依据
1.要从我国的基本国情出发，以党的基本路线和国家发展“三步走”战略为依据
中国是幅员辽阔、资源丰富、历史悠久的大国，又是底子薄、耕地少、人口多、人均资源不足的贫国，在经济上属于发展中国家。新中国成立以后，社会主义制度虽然在中国大陆上扎根并初步显示其优越性，但还不成熟，不完美。在生产关系和上层建筑中还存在着不适应生产力发展的方面和环节，正处在社会主义初级阶段。这个阶段的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会产生产力之间的矛盾。这一矛盾决定了我国长期的根本任务就是要发展生产力。而生产力的重要要素之一就是生产资料，矿产资源是其中的重要部分。为完成这一任务，我们党从具体国情出发，制定了党在社会主义初级阶段的基本路线。即：“领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦奋斗，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。”党的基本路线的核心是“一个中心、两个基本点”。“两个基本点”：一个是立国之本，一个是强国之路。两者都是“一个中心”所要求的，都要求把我国的经济搞上去，都是我国生产发展不可缺少的社会形式。这既是生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑所要求的，又是上层建筑、生产关系反作用所要求的。我国的具体国情和党的基本路线是我们做好一切工作的基础。因此，制定矿产勘查的可持续发展战略，必须从我国国情出发，以党的基本路线为依据。
2.要与国家的经济发展战略相适应
1989年以来，我国经历了两个具有历史意义的转折，即经济体制模式和经济发展战略的转变。体制方面由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，经济发展由过去传统发展战略向可持续发展战略的转变。这种转变主要表现以下几个方面：
第一，从速度型、外延式、粗放经营向效益型、内涵式、集约化经营转变。立足于提高每一单位资源的消耗和环境代价，取得最大的社会经济效益。为此必须建立全国资源集约型的社会生产体系、社会消费体系、社会经济体系和社会人口体系。
第二，从追求重工业、军事工业超前发展向以科技为动力，农业、轻工业、重工业持续、稳定、协调发展转变。我国是一个资源种类齐全的资源大国，但就人均而言又是一个资源相对贫乏的国家，必须依靠科技力量，加强矿产资源勘查工作，增加资源供给，更新和发展采、选、冶新工艺技术，实行综合开发综合利用方针，使农、轻、重各产业持续、稳定、协调发展。
第三，从封闭、分割的市场向统一的对国内外开放的市场转变。在当今世界经济全球化、国际资源市场不断扩大的形势下，任何国家都不可能完全依靠本国的资源发展经济，而必须向国际市场开放。这是社会经济发展的必然。随着改革开放的中国经济实力的增长，中国的资源战略将是充分利用国内外两大市场，加入国际经济大循环，依靠国际市场来实现资源的优化配置。
第四，从高积累、低消费向两者兼顾转变。明确政府、企业、个人在自然资源的所有权和开发经营权方面的权利和义务；建立基本市场机制与政府宏观调控相结合的自然资源管理体系；颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，有效保护和合理开发利用矿产资源，防止资源的浪费与破坏，以法制保证实现资源的优化配置和综合利用，保持资源的动态平衡。
制定矿产勘查战略，应与国家经济发展战略相适应。我国经济实施可持续发展战略，决定了矿产勘查也必然实施可持续发展战略。
3.制定矿产勘查可持续发展战略要受中国矿情的制约
（1）我国矿产资源的基本状况是，总量丰富，人均不足，矿产资源供需形势严峻。具体表现在：
第一，我国矿产潜在资源总量丰富。到目前已发现171种矿产，探明储量的矿产156种，其中45种矿产储量潜在价值中占9.8%。从位次来说，我国矿产潜在资源量在世界上占第3位，但人均矿产占有量仅为世界人均占有量的58%，居世界第53位。在45种主要矿产中，我国低于世界人均占有量的矿种达27种。
第二，我国目前人均矿产品消费量与世界人均水平相比还有较大差距。我国国民经济要达到中等发达国家的水平，人均矿产品消费需求缺口很大。从表7-1可以看到：
表7-1我国与世界主要国家人均矿产品消费量对照表（1992年）
注：据朱训《论地学哲学工作的形势与任务》，中国文史出版社，1998年6月。
第三，我国矿产资源消费量增加很快，而探明储量增长速度缓慢，从1986年到1996年经对照短缺矿产统计见表7-2。
表7-2我国矿产资源消费量增长速度与储量增长速度对照表
注：据陈毓川《矿产资源、能源、土地资源与可持续发展》，地震出版社，2000年9月。
第四，根据有关研究结果，我国45种主要矿产对2000年、2010年、2020年3个阶段的资源保证程度是：到2000年有30种矿产能满足需要；到2010年有23种矿产能满足需要；到2020年只有5种矿产能够满足国民经济建设发展的需要。具体情况见表7-3。
表7-32000～2020年我国主要矿产满足国民经济建设发展需要保证程度表
注：据陈毓川《矿产资源、能源、土地资源与可持续发展》，地震出版社，2000年9月。
我国主要产品进口量逐年上升，耗费了国家大量外汇（表7-4）。
表7-41986～1996年我国进口矿产品消费外汇表
注：据陈毓川《矿产资源、能源、土地资源与可持续发展》，地震出版社，2000年9月。
可见，我国的基本矿情从量上看是总量丰富，但人均不足。即可谓是一个资源大国，但人均是资源小国。我国人均拥有的矿产资源量是美国人均占有量的1/10，是原苏联人均占有量的1/7。由此可见，相对于满足人口对生产生活资料来源的需求而言我国却是资源小国。
（2）我国多数支柱性矿产资源短缺或探明储量不足，主要矿产贫矿和难选矿多，单个矿床规模偏小，优势矿种不多。既有优势，也有劣势，其表现是：
第一，我国的矿产有的探明储量比较丰富，有的则明显不足。资料显示，我国矿产资源种类已探明储量的有153种，其中能源矿产7种，黑色金属，有色金属、稀有金属、稀土金属及贵金属矿产54种，非金属矿产89种，水气矿产3种，是世界上少数几个矿种配套较为齐全的国家之一，为国家建立独立的完整的工业体系提供了物质基础。其中以煤、钨、锑、钒、钛、稀土、菱镁矿、萤石等占有世界优势。但关系到国计民生的一些用量大的支柱性矿产，如铁、锰、铝、铜、硫、磷、钾等矿产，资源条件差，探明储量少，处于劣势，不能满足国内经济建设需要。
第二，我国的矿产有富有贫。矿产种类虽然齐全，但结构不尽理想，质量相差悬殊。而大矿的基本特点是贫矿多，富矿少。据现有资料分析，我国86%的铁矿储量属贫铁矿，50%以上的锰矿属贫矿，铜矿储量中70%为含铜低于1%贫矿，铝硅比大于7的铝土矿不到28%，含五氧化二磷达到30%的磷矿储量在总储量中只有7%。我国也有一批富矿，如海南石碌铁矿、湖北大冶铁矿都是富铁矿，稀土矿也是富矿。
第三，我国矿床中既有单元矿床也有多元矿床。从矿产共生组合情况和伴生元素复杂程度分析，我国共生矿和综合矿多，单一矿少。据调查，全国25%的铁矿、40%的金矿、75%的银矿、80%的有色金属矿和大多数地区的煤矿都与其他矿产共生或伴生在一起。这种特点既有好的一面也有不利的一面。好的一面是可带来更多的自然财富；不利的一面是给开采、选冶带来了许多困难和问题，影响其开发利用。
第四，从矿床规模分析，我国中小型矿多，大型、超大型矿床少。按现行规范分类统计，我国固体矿产中大型矿床占矿床总数的11.01%，中型矿床占23.21%，小型矿床占65.78%。不同类型矿产中大矿所占比例也不尽相同，如铁矿的大型矿床仅占5.2%，但储量却占整个储量的63%，铜矿大型矿仅占2.6%，其储量却占58%。
我国矿产分布面广，但分布不均。如，煤炭集中于山西、陕西、内蒙古三省（区），占全国保有储量的68%；铁矿集中于辽宁、河北、四川三省，占全国保有储量的63%；铜矿主要集中在长江中下游、四川、云南、山西中条山；钨、锡、铋等主要分布在南岭地区；铝土矿主要集中在山西、河南、贵州、广西，占总量的82%；磷矿集中于云南、贵州、四川、湖北四省，占保有储量的70%。这种分布格局使矿产资源的开发利用严重地受到交通运输条件的制约，也给交通运输、基础设施建设带来巨大的压力。
（3）我国矿产资源开发利用中破坏和浪费严重。
第一，由于历史原因，我国绝大多数矿山企业技术水平，管理水平，人员素质等方面与发达国家相比还较低。
第二，矿产资源有偿开采的制度还未完全建立起来，这导致了矿产资源开发利用水平低，破坏和浪费现象严重。据统计，我国共伴生矿产资源综合利用率不到20%，矿产资源总回收率只有30%，而国外先进水平平均在50%以上，差距分别为30和20个百分点。
第三，矿产资源的开发对矿山及周围环境造成污染并诱发多种地质灾害，破坏了生态环境。据统计，全国因露天采矿和各类废渣废石、尾矿堆放等直接破坏、侵占的土地达1.4万～2万平方公里，并继续以每年200平方公里的速度增加；采矿引起的地面塌陷面积8.7万平方公里；矿业废水排放量占全国工业废水排放总量的10%以上。矿业及相关行业排放的废渣累计58亿吨，占全国废渣贮存量的89%。
4.要尊重矿产勘查工作自身的客观规律
矿产勘查工作过程是对客观地质与矿体进行认识的过程。由于许多矿产资源和地质情况不是在地表都能看得见、摸得着，哪里有矿、哪里无矿，虽有一定规律，但要掌握它不是轻而易举之事，需要通过勘查仪器、设备的帮助来进行探寻，需要通过普查、详查、勘探几个阶段才能把情况搞得比较清楚。而要完成这几个阶段工作，就需要有较长的时间。因此，周期长又是矿产勘查工作的一个重要特点。既然找矿工作是对客观矿体的认识过程，当然就要受认识规律支配。所以在矿产勘查工作中，实事求是、循序渐近、协调发展就成为非常重要的问题。在研究制定矿产勘查发展战略时必须考虑这些因素。
5.要以现实的人力、物力、财力情况，以及地质科研水平、技术条件为依据
第一，目前，我国矿产勘查队伍实力雄厚但结构与素质亟待改善。
我国矿产勘查队伍是世界上规模最大的实力雄厚的队伍。但是，地质队伍在结构和素质方面都存在亟待改善的问题。从结构来看，一是队伍构成中技术人员比例低。二是技术人员年龄结构呈两头大、中间小状态。三是技术人员的专业结构也不尽合理，余缺并存。在队伍素质方面，一是文化素质偏低，具有研究生学历的技术人员仅占专业人才的0.8%，而无学历的人员却占11%；二是由于野外工作与室内工作分离，使既善于野外观察又能室内研究的高水平人才很少；三是技术人员外语水平低，知识面窄；四是尖子人才少，中年学科带头人尤为不足。这对地质科学的发展和勘查水平的提高将有很大影响。
表7-5全国各部门地勘职工队伍情况表
注：据朱训《找矿哲学概论》，地质出版社，1988年第二版。
第二，勘查技术装备配套齐全，但现代化程度不高。随着矿产勘查工作的迅速发展，我国地质机械仪器工业不断壮大，为地质勘查工作提供了大量的设备和仪器。特别是改革开放后，地勘行业陆续从国外引进了一大批先进设备仪器，加快了地勘装备更新换代。但从总体看，技术装备老化问题突出，设备新度系数较低（0.54左右），大宗设备现代化程度不高。所以，加倍努力提高技术装备现代化程度是迫切需要解决的一项任务。
表7-6全国地勘行业装备情况表
注：据朱训《找矿哲学概论》，地质出版社，1988年第二版。
第三，地质理论与勘查技术取得重大成就，但总体仍处于相对落后状态。我国地质学界在理论和技术研究方面取得了丰硕成果。理论研究方面，以成矿理论研究和与矿产形成分布及勘查有关的大地构造理论研究所取得的成果最为突出。这些理论对于指导找矿都起了积极的作用。其中特别是“陆相生油论”和中国东部新华夏系构造控制含油气盆地分布的论点，对于中国实现油气勘查的重大突破、一举摘掉贫油帽子具有重大意义。在勘查技术方面也取得了一系列重大成就，不仅在某些领域达到国际水平，甚至居于领先地位，并且对矿产勘查工作实现一系列找矿重大突破起了积极的促进作用。在看到成就的同时，从总体上看，我国还处于相对落后的状态。主要表现在：一是虽有少数领域比较先进，但多数尚处于引进新概念，引进新方法、新仪器，跟着别人走的状态；二是近10多年来成矿理论研究方面没有大的进展，与国际先进水平之间的差距进一步拉大。
第四，矿产勘查投入逐年增长，但资金供需矛盾仍很突出。到1990年，国家对矿产勘查工作投入累计555亿元。近10多年来，在国家各方面支出大量增加、财政较困难的情况下，地勘费仍以年均8%的幅度增长，这有力地支持了地质勘查工作的开展，为经济发展和人民生活提供了大量的矿产资源，保证了国家经济建设的需要。但是，我国自“七五”开始，地勘费的有效投入连年处于下降状态，已严重影响了地质工作的开展。一方面，国家经济发展的需要对矿产资源的需求日益上涨，人头费增加，从而进一步加剧了勘查资金的供需矛盾。另一方面，由于勘查资金供需矛盾日益扩大，有限的地勘费能完成的勘查工作量逐渐减少，我国地质勘查投入占国家财政支出的比例从1990年的3.1%下降到2000年的1.3%。再加上商业性矿产勘查市场尚未形成，2000年投入的固体矿产勘查钻探工作量仅有30万米，为1975年的2%。由于没有足够的勘查工作量的投入，新发现的矿产地大幅度减少，从而又进一步加剧了矿产资源供需的矛盾。
第五，矿产勘查取得巨大成就，但仍不适应发展需要。新中国成立以来，矿产勘查工作获得迅速发展并取得巨大成就，基本保证了国家经济建设的需要。但是，目前我国面临的矿产资源供需形势有喜有忧，喜忧参半。首先从矿产资源可喜的方面看，一是地质勘查工作已取得了重大的成就，为国家经济建设准备了一定的资源基础。二是我国矿产资源还有相当大的潜力，在国内找矿有很大的前景。三是矿产资源勘查开发活动进入了有法可依的新阶段。所有这些，对于有效保护与合理开发利用矿产资源，减少资源的浪费与破坏，收到了良好的效果。其次，矿产资源形势令人担忧：一是后备探明储量不足。必须切实加强地质勘查工作，否则21世纪后，我国的现代化建设就可能出现“无米之炊”或“等米下锅”的现象。二是部分老矿山接替资源不足。目前，我国已有一批重要矿山的生产进入中晚期，资源逐渐枯竭，生产能力相应消失。三是资源浪费大。其中包括开发中的浪费和工业生产过程中的浪费。这就加剧了日趋严峻的资源形势。矿产勘查工作亟待实施可持续发展战略。
Ⅱ 矿产资源的进一步勘查、开发利用与保护
一、矿产资源的进一步勘查
以往的地质工作表明，深圳市是矿产资源贫乏地区，已发现的大部分矿（床）点都不具有工业开采价值，作为工业开采的仅有建筑石料、矿泉水和热水资源。根据该地区社会经济发展、环境保护的需要，以及城市建设规划的要求，矿产资源的开发利用规模将不可能进一步扩大。因此，对矿产资源的进一步勘查也将是主要针对于正在开采的矿种。
（一）建筑石料
仅限于政府划定的12个限采区内，对石料资源的进一步勘查主要是根据开采条件的变化和市场需求情况，进行扩大储量和采坑整治为目的的勘查。特别是平湖芙蓉石场的辉绿岩石料是该地区的特色矿种，有必要进行扩大储量的勘查工作。
（二）矿泉水
矿泉水是深圳市的优势矿种，资源较丰富，开发较早且具有一定的市场优势。现有的矿泉水厂主要集中在市区和羊台山周围，其他地区零星分布。贮水层主要为中生代花岗岩，次为侏罗系中上统的沉积岩及火山岩。矿泉水受断裂带构造控制明显，其分布主要受北东向和北西向构造控制，且花岗岩中基岩裂隙水较丰富。因此，从深圳市的地质背景来看，具有寻找优质矿泉水资源的前景。必要时可在控制性构造发育地区作进一步勘查工作。
按规划，允许勘查地区主要为羊台山地区、葵涌犁壁山至红花岭一带沿海山脉、大鹏半岛西部和龙岗北部山地。
（三）热水
目前已发现比较有前景且已初步开发利用的热水资源主要为玉律温泉。由于勘查工作深度不足，赋存规律及资源量均不够清楚，目前的开发利用规模不大。因此，作为有远景和良好的旅游（休闲、保健）资源应作进一步勘查，以便今后扩大规模的开发利用。
二、矿产资源的开发利用与保护
深圳市矿产资源的开发利用，严格遵循“在保护中开发，在开发中保护”和“生态环境保护优先”的基本原则，充分运用政府宏观调控手段，在保持矿产资源开采总量与社会经济发展相适应的基础上，适当鼓励一些矿种的开发，限制开采可能造成环境污染或生态环境破坏的矿产。根据国家矿业产业政策和广东省矿产资源总体规划的统一部署，在今后较长时期的基本方针是：禁止金属矿产的勘探与开采，逐年压减采石矿山企业个数，扩大采矿企业生产规模，分期分批恢复矿山生态环境；加强矿泉水资源管理，鼓励开发优质矿泉水品牌。
目前，深圳市正在开采的矿种主要为建筑石料、矿泉水和热水，均属限制开采矿种。建筑石料的开采，根据深圳市“十五”及至2010年城市建设、基础设施和重大工程建设规划，每年开采总量控制在2000×104m3，矿山最低开采规模为50×104m3/a。矿泉水的开采，将强化监督管理，完善管理法规，完备登记许可手续；对规模小、效益差、工艺落后的小厂全部关闭，鼓励开发自然环境好、资源丰富、具有特殊优良成分的矿泉水，政府扶持，打造优质名牌产品；对矿泉水的最低开采规模至2010年为1.8×104t/a。现有的石岩玉律温泉的开采是约7.3×104t/a，已达到了深圳市热水资源最低开采规模为5×104t/a的要求。
表1-9-11 主要金属矿（床）点评价表
续表
续表
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Ⅲ 建立矿业权价款找矿新机制不断提高矿产资源保障能力
李建功潘俊刚
（山西省国土资源厅，山西太原，030012）
近年来，矿产资源与经济增长的矛盾日趋突出。党中央、国务院对此高度重视。胡锦涛总书记在今年中央人口资源环境工作座谈会上强调，要切实加强公益性地质调查工作，不断提高成果质量和服务水平。加大重要矿产资源勘探开发力度，增加接续资源。温家宝总理在《政府工作报告》中指出，加快石油等重要资源勘探开发，缓解当前能源、重要原材料的供求矛盾，保持经济平稳较快发展，是今年工作的一项重要任务。今年4月2～3日，国土资源部部长孙文盛到山西考察工作，谈到地质工作时，明确指出，地勘队伍不能停留在计划经济的圈子里走不出来，必须要坚定地走市场经济的道路。通过深化改革，大力推进地质工作根本转变，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的、富有活力的地质工作新体制、新机制，形成以公益性地质工作为先导、商业性地质工作为主体、公益性与商业性地质工作相互促进、良性循环的新格局。这些重要指示，揭示了矿产资源供应保障的紧迫性，也为如何进一步加强新时期地质工作指明了方向。
新中国成立后，地质工作取得了举世瞩目的辉煌成就。但是，随着经济社会的持续快速发展，我国已探明的矿产资源储量已越来越不能满足需要。目前，我国正处在全面建设小康社会的新的历史阶段，经济发展要求有足够的矿产资源作保障，而能源矿产的供需矛盾十分突出，石油、铁、铜、钾盐等重要战略性矿产资源的后备储量严重不足。面对新的形势，地质工作必须认真分析当前面临的问题，以科学的发展观为指导，研究解决问题的办法，逐步建立地质勘查工作新机制，努力提升矿产资源的保障能力。
一、当前地质勘查工作面临的问题
自1998年“三个办法”颁布实施以来，地质勘查工作领域矛盾凸显，主要表现在5个方面。
（1）随着经济体制的改革，国家每年对地质勘查投入逐年减少与经济的飞速发展对资源需求量日益扩大的矛盾。
（2）矿产资源新增储量逐年减少与保有储量消耗逐年加大的矛盾。
（3）随着矿业形势的好转和投资环境的改善，社会资金纷纷投资矿业领域与矿产资源相对匮乏的矛盾。
（4）市场经济条件下，矿产资源的市场化配置机制已经形成，但还存在资源配置的“双轨制”，使国有企业与民营企业处于不平等的竞争地位的矛盾。
（5）地质勘查队伍属地化、企业化后，国家拨付的地质勘查费用相对较少，形成地勘队伍既要靠这部分费用生存，又要靠这部分费用投入再生产的矛盾。
这些矛盾的形成，一是由于矿产资源供应严重制约着全面建设小康社会的步伐。特别是油气、煤炭等重要矿产资源的供应不足，引起矿产资源的价格飙升，而投资矿产资源的高额回报率，也吸引了大量的社会资金投入矿业领域。二是由于地质勘查体制改革，旧的体制被打破，新的体制未建立，公益性与商业性地质工作没有彻底分开运行。如各省地调院均属省地勘局管理，在承担公益性地质勘查工作中，发现有价值的找矿线索后，并没有将勘查成果向社会公开，为社会服务，而是随即由所在的地勘局进行后续的商业性勘查开发，造成公益性工作不公益，商业性矿产勘查不活跃的局面。三是矿产资源的无偿配置与廉价占用、使用，造成矿业开发大量破坏资源、浪费资源的现象仍然存在。
二、矿业权价款找矿新机制的建立
针对当前地质勘查工作存在的问题，我们进行了积极的探索，并对山西省矿产资源的地质勘查管理进行了以下改革。
（一）进一步深化和加强矿业权管理，完善矿业权管理的法律规章
在充分进行调研的基础上，结合山西矿产资源管理的实际情况，出台了《山西省矿业权公开出让暂行规定》（山西省人民政府164号令）、《山西省矿业权招标拍卖挂牌出让实施细则（试行）》，全面推行矿业权有偿使用制度，建立统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。为解决已受理的煤炭探矿权申请问题，实行资源的资产化管理，改革煤炭探矿权评估方法，提高煤炭探矿权评估价款，出台了《山西省国土资源厅关于煤矿矿业权评估及其结果确认和价款缴纳的规定（试行）》等办法，严格执行《探矿权采矿权价款转增国家资本金管理办法》，原则上不允许将矿业权价款转增国家资本金，努力营造地方政府平等对待各类矿山企业的公平竞争环境。
（二）全面实行矿业权的有偿公开出让，显化资源资产价值
在《山西省矿业权公开出让暂行规定》中明确今后除国土资源部和省政府批准外，其他所有新设置矿业权不再进行行政审批，全部实行公开出让；在《山西省矿业权招标拍卖挂牌实施细则》中，对矿业权公开出让制度进一步做到细化。目前，我省除煤炭矿产外，其余矿种新设置采矿权、探矿权已全部实行公开出让，停止了煤炭矿业权的行政审批。2004年上半年拟公开出让的5宗煤炭采矿权已上报省政府，待省政府批准后正式实施公开出让。截至2005年7月底，我省共公开出让探矿权68宗，出让价款18026万元（按出让方式分，其中拍卖33宗，出让价款15858万元；挂牌34宗，出让价款1909万元；协议出让1宗，出让价款258万元。按省市划分，省级公开出让11宗，出让价款9462万元；市级出让57宗，出让价款8564万元）。出让采矿权1349宗，出让价款37612万元（按出让方式划分，其中拍卖41宗，出让价款32074万元；招标4宗，出让价款108万元；挂牌1304宗，出让价款5430万元。按发证机关划分，省级国土资源管理部门出让60宗，出让价款32230万元；市级出让1273宗，出让价款5336万元；县级出让16宗，出让价款46万元）。
（三）利用矿业权出让价款，建立矿业权价款找矿新机制
2005年6月27日，经山西省人民政府第52次常务会议审议，山西省矿业权价款找矿新机制正式通过，其具体内容有以下几点。
1.明确了矿业权价款找矿项目的投入方向及勘查重点
（1）加大服务于全社会的基础性、公益性地质勘查工作力度，提供进一步地质工作的矿产信息。
（2）积极开展煤、铝土矿、铁、多金属矿以及白云岩矿（炼镁用）等我省急需矿种的勘查，集中资金，保证投入，力争找矿突破，扩大资源储备。
（3）继续加强对中条山铜矿区等危机矿山的二次资源勘探与开发，探边摸底，延长矿山服务年限，开发老矿山的新活力。
（4）加强对贫困地区的地质勘查工作，促进当地形成新的产业经济增长点。
2.规定了矿业权价款找矿项目的具体运作方式
（1）基础性、公益性的地质大调查项目，原则上面向社会公开招标确定施工单位。但也可根据地勘单位前期地质勘查工作情况，采取邀请招标方式确定勘查单位。
（2）对战略性、商业性的矿业权价款找矿项目，要发挥国有地勘单位掌握前期地质资料的技术优势，采取地勘单位申报项目、专家论证优选项目、专业人员审核勘查施工方案和确定勘查资金额，报经省政府批准后，委托申报项目的地质勘查单位组织施工。
（3）根据国务院《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》（国办发[2003]76号）精神，对以往国家出资勘查探明的矿区再次立项的矿业权价款项目，须对以往的地质勘查投入先进行评估、确认，在此基础上再投入矿业权价款进行继续勘查。
（4）矿业权价款找矿项目形成的地质勘查成果，由省国土资源厅进行矿业权公开（招标、拍卖、挂牌）出让，加速实现地质勘查成果向现实生产力的转化。
（5）矿业权价款勘查项目，探矿权人为山西省国土资源厅。
3.启动了矿业权价款找矿项目的收益分配机制
矿业权价款找矿项目公开出让后实现的矿业权收益，首先偿还国家勘查投入，保证矿业权价款的滚动发展，使国家拥有充足的勘查资金。其溢价部分，煤矿按省、市、县、地勘单位6:2:1:1分成，其他矿种按4:2:2:2分成。
三、矿业权价款找矿新机制的意义
（一）解决了国家地质勘查投入不足的问题
在当前国家地质勘查投入减少的情况下，矿业权价款找矿新机制充分利用矿业权出让价款（每年约1亿元），弥补了国家地质勘查投入的不足，迅速改变矿产勘查的被动局面，特别是在煤炭、铝土矿资源勘查上可以很快见效，能立即缓解矿产资源供应紧张的状况。
（二）调动了各级政府及地质勘查单位的找矿积极性
矿业权价款找矿新机制，建立了勘查资金滚动发展机制。省政府利用矿业权出让价款建立勘查资金进行地质勘查，如未找到有经济价值的矿产地，经省政府批准后予以核销，省政府承担投资风险。找到有利用价值的矿产地后，由政府组织公开出让，出让价款首先偿还前期地质勘查投入，有效地补充地质勘查资金的积累。矿业权出让价款的净收益，在出资方、地质勘查单位、资源所在地政府之间合理分配。出资政府所分成的净收益纳入地质勘查资金范畴，保证地质勘查资金的滚动发展，促使矿业权价款找矿机制形成良性循环。这样就调动了各级政府，特别是地质勘查单位的找矿积极性，为新时期地质勘查工作注入了新的活力。
（三）加大了基础性、公益性地质勘查工作力度，降低了商业性矿产勘查的投入风险
由于国家地质勘查投入的减少，自20世纪90年代起，基础性、公益性地质勘查活动很少开展。西部大开发战略实施以后，国家开始注重基础性、公益性地质勘查工作。但由于资金的限制，我省的基础性、公益性地质勘查工作基本没有开展。而且随着矿业开发的强度不断加大，可供进一步实施商业性矿产勘查的靶区不断减少，商业性地质勘查的投资风险不断加大。我省建立矿业权价款找矿新机制后，注重公益性地质工作与商业性地质工作的协调发展。近几年，矿业权价款找矿项目以公益性地质勘查为主，主要进行基础性的区域地质调查、区域矿产地质调查、区域水文地质调查、区域地球物理、地球化学调查工作，为进一步的地质勘查工作提供基础信息资料。同时也安排一部分商业性地质勘查项目，力争在短期内改变资源供应紧张的局面，缓解资源供应压力。
（四）加快了地质勘查成果向现实生产力的转化
矿业权价款找矿项目，探矿权登记在省国土资源管理部门，有利于政府控制探矿权的运作。一旦在地质勘查工作中有所突破，发现可供进一步勘查或开发的矿产资源，省国土资源管理部门可以立即组织将该探矿权进行公开出让。这不但降低了竞得人的投资风险，而且可迅速将地质勘查成果转化为现实生产力，以保障国民经济的稳定发展。
（五）提高了矿产资源对国民经济发展的保障能力
为提升矿产资源保障能力，矿业权价款找矿新机制以公益性地质勘查为基础，以我省经济发展紧缺急需勘查矿种（如煤、铁、铝及多金属矿产）为目标，以解决危机矿山后备资源为重点，力争实现战略性矿产勘查新的突破。抓住实施国家能源安全战略这一有利时机，加强我省煤层气、煤炭资源的研究和调查，拓宽能源供应渠道，促进能源结构调整。紧跟西部大开发的步伐，在固体矿产勘查领域，进一步缩短战线，集中力量，加强重点地区、重点矿种资源潜力调查和大型超大型矿床勘查，为建立我省新的能源重化工基地提供资源保障。
作者简介
[1]李建功，山西省国土资源厅副厅长，高级工程师。
[2]潘俊刚，山西省国土资源厅，高级工程师。
Ⅳ 关于黑龙江省探矿权运作情况的调研报告
调研组一行4人于2005年7月6日至13日，对黑龙江省探矿权运作情况进行了调研，先后听取了黑龙江省国土资源厅、地矿局、有色地勘局、煤田地质局、哈尔滨水泥厂新明矿、哈尔滨松江铜业股份有限公司的汇报。现将调研情况简要报告如下。
一、黑龙江省探矿权运作的基本情况
1.矿产勘查登记情况
从2000年到2004年，全省累计登记探矿权611个，平均每年登记面积2824平方公里，最低年份为1510平方公里，最高年份为5714平方公里。表1是历年矿产资源勘查登记情况。
表1 黑龙江省2000～2004年矿产资源勘查登记
2.矿产勘查投入情况
矿产资源的勘查投入，主要来源于省和国家矿产资源补偿费返还部分，各年的情况，见表2。
表2 黑龙江省2000～2004年矿产资源勘查投入 单位：万元
4年累计投入37562万元，其中，省矿产资源补偿费35122万元，国家矿产资源补偿费2440万元。2004年投入的地勘费比2003年增加136.2%，明显出现加快的趋势。
3.勘查的矿种
勘查的主要矿种有：金、铜、铅锌、铂钯、锰、铁等金属矿，煤、煤层气、铀、地热等能源矿，菱镁矿、矿泉水、硼、二氧化碳、水溶气等非金属矿，以及综合研究等。其中投入较多的矿种是：
金矿，2001～2004年累积投入11112万元，占总投入的29.6%。
有色金属矿，2001～2004年累积投入5118万元，占总投入的13.6%。
综合研究，2001～2004年累积投入6943万元，占总投入的18.5%。
4.取得的勘查成果
4年取得的主要地质成果为：新发现矿产地20处，其中，逊克东安金矿为特大型岩金矿，远景储量可达50吨以上；黑河争光岩金矿、三道湾子金矿和鸡东四山林场金矿，已探明储量35吨，此外，还在鸡东五星地区发现中型以上铂钯钴镍矿床，在铁力鹿鸣一平安地区发现有望中型钼矿等。
5.探矿权流转情况
从2000年到2004年，全省以招标、拍卖、挂牌方式有偿出让探矿权77宗，其中，2001年1宗；2002年16宗；2003年21宗；2004年39宗。其余的437个探矿权，都是审批出让的。2000年以来，转让探矿权只有3个，其中，2003年2个；2004年1个，与外商合作勘查的探矿权3个。
此外，该省地勘单位还到内蒙古自治区勘查，取得探矿权3处；到外蒙古、俄罗斯勘查和购买探矿权5处。其中，在俄罗斯的探矿权只有50%的份额。
二、黑龙江省探矿权运作的突出特点
1.探矿权运作的资金来源比较单一，即主要是政府财政性投入
以省地矿局为例，2000～2004年，各种勘查资金投入，见表3。
表3 黑龙江省2000～2004年探矿运作资金投入 单位：万元
从上表可以看出，地勘费、地调经费、国家和省返还的矿产资源补偿费，均属政府财政性资金，四者之和共占总投入的96.1%，而社会资金仅占3.9%。这种情况在全国是不多见的，特别是2004年，该省的社会资金投入仅占总投入的1%不到。而同期，全国地勘投入（固体矿产）的社会资金占总投入的60%以上。
2.在两级探矿市场中一级市场比较活跃，而二级市场缺少相应的条件
据黑龙江省国土资源厅统计，2001～2004年，一级市场出让探矿权77宗，而二级市场转让探矿权仅有3宗，原因是在黑龙江省探矿权运作中，出资者主要是政府，地勘单位勘查登记探矿权，但并不真正拥有探矿权，实际上只是与政府签订技术劳务合同，取得的探矿权仍旧归出资者政府所有，最后由政府出让，所以都属于一级市场。从事矿产资源的地勘单位，由于没有探矿权，自然也就无“权”可转让，而探矿权二级市场是指“矿业权在一般民事主体之间的转移”，不是政府行为。需要指出的是，政府出资从事矿产勘查，再把勘查成果（探矿权）拿来出让，实际上已经进入矿业权生产经营范围，本应属于民事行为，把它统计为一级市场不一定准确。
3.公益性地质工作和商业性地质工作混合运作
黑龙江省财政性资金投入地质勘查，既有公益性的，也有商业性的，而且大部分是商业性的，这部分称之为“战略性矿产勘查”。实际上有许多地质项目，根本构不成“战略性”，如金矿、非金属矿勘查，纯属一般商业行为；而真正战略性矿产，如石油、天然气勘查却没有给予投入。可见，在投入方向上界线并不十分清楚，实际上公益性和商业性地质工作有两大区别，一是成果消费属性不同，公益性不排它，向社会无偿提供；商业性是排他性的，向社会有偿出让。二是核算机制不同，公益性的属于收益性支出，投入后当期核销；商业性的属于资本性支出，投入后形成资产，在耗费中逐步核销。用这两条标准来考察，黑龙江省地质成果，在消费上是用商业性的办法，通过招、拍、挂出让；在核算上是用公益性的办法，勘查投入当年核销，没有实行资本化。
4.政府财政性投入缺少相应的目标与规范
政府财政性投入是引发以上3个特点的直接原因，黑龙江省矿产资源补偿费返还做地质工作的数额很大，每年都是上亿元，这在全国各省区之间是少有的，这也是产生上述3个特点的经济基础。黑龙江省之所以资金补费数额较大，主要是大庆油田产值巨大，从价计征自然其他省区无法相比。
政府财政性投入正成为影响矿业权市场进一步发展的重要因素，这种现象并不是黑龙江省独有。如何调整地方政府的思想，控制政府财政性投入的逐利性是解决这一问题的关键，要使政府财政性投入着眼于长远利益和社会效益，成为引水之源，更好地发挥财政资金的增倍效应。
三、黑龙江省地勘单位在矿产勘查上的处境
由于黑龙江省探矿权运作的上述特点，给黑龙江省地勘单位从事矿业权的生产经营带来了不便。本来地勘单位主业的企业化可以有3种主营业务，即：
（1）集中精兵强将和地质信息资源，组成资源型矿产勘查公司，从事矿业权经营；
（2）集中地质技术装备优势，通过内部和外部、紧密的和松散的联合，组成专业勘查技术服务公司，从事地质勘查技术服务；
（3）有条件的地勘局，把现有矿山企业和矿产勘查资源集中起来，组成具有一定规模的矿业公司，既生产矿产品，又经营矿业权。
可是这3种企业化形成，对黑龙江省地勘单位来说目前可选择的是第二种，即承包勘查技术劳务。而且在承包时，还要搭上自己手中的地质信息，即矿点、矿化点的地质资料。因为按照黑龙江省探矿权运作的程序：①掌控地质勘查资金的政府，先要求各地勘单位申请地质项目，在申请中要把开展地质工作的依据提供出来；这个依据就是地勘单位掌控的矿点、矿化点；②在申请的基础上，政府组织专家对申报项目进行评审，听取意见，再由政府拍板定案；③项目完成后，承包单位获得承包费用，政府获得探矿权；④政府对已经掌控的探矿权，通过招标、拍卖、挂牌等方式予以出让。
显然对探矿权的上述运作程序，地勘单位别无选择，只能自愿接受，因为他们迫切需要营业收入，养活队伍，即使是劳务性的，也不愿放过；如果他们不接受，自己筹措资金申请探矿权，也要由政府通过招、拍、挂出让，不再搞行政审批出让。与其这样不如提供地质资料去承包劳务。所以在黑龙江，地勘单位只能走打工这条路。对此，地勘单位议论纷纷。
地勘单位虽然在省内经营探矿权有困难，但是在省外、国外经营探矿权，却得到了省政府的大力支持。黑龙江省国土资源厅在“对矿资源勘查形势认识和建议”中明确提出，要“实行走出去战略，开展周边国家的矿产勘查和开发工作”。省地勘局、省有色地勘局、也先后在内蒙古自治区、蒙古人民共和国、俄罗斯远东地区开展矿产勘查工作，取得了全部或部分探矿权。此外，省国土资源厅也支持地勘单位用探矿权同外商合作，吸收国外资金开展黑龙江省矿产勘查工作。省地勘局先后同美国两家公司、南非一家公司合作勘探，合同投入额可达700万元人民币。
四、认识和建议
黑龙江省探矿权运作受到省政府高度重视，投入了大量财政性资金，取得了重要地质成果，这一点应当给予充分的肯定。但是从深化地勘体制改革角度看，从市场经济体制下探矿权运作的规则考量，确实还存在一些问题，值得深入探讨。其中主要有：
1.关于财政资金如何支持地质工作更为有效
黑龙江省的全方位支持，固然有它的特点和优点，但潜伏着3个弊端：第一，现阶段通过地勘单位的申请项目，可以把过去的找矿信息充分挖掘出来，减轻了财政资金投入的风险。但是持续下去，可利用的找矿信息会越来越少，届时地质找矿风险，将会全部压给财政资金，这是很不利的。第二，现行的探矿权运作，地勘单位主要关心的是劳务承包费用，而不是地质成果，这就有可能造成找矿效果不佳。第三，现行的财政资金投入，是非资本运作，经费当年核销，而社会资金投入矿产勘查，则是资本运作，风险损失要由风险收益弥补。二者在同一个市场运行，够成了不平等的竞争，长此下去，必然影响社会资金的进入。针对上述弊端，建议把财政性资金分成三部分，分别用不同的机制运作：
（1）对公益性地质工作，可以沿用现行办法运作，但地质成果应当向社会公开，无偿使用。
（2）对需要支持的商业性矿产勘查，可以实行补贴政策，由勘查主体立项、投资，财政资金按比例搭配。找矿成功，财政资金返回；找矿失败，给予核销。
（3）对重要矿产的勘查和开发，政府可以作为出资者向国有矿山或国有股份注入股本，增强其经济实力，以达到控制资金的目的。这样做既有利于财政资金的保值增值，又能避免政企不分之嫌。
2.关于限定探矿权“招、拍、挂”范围
黑龙江省现行办法是所有新设探矿权，基本上全部需通过招、拍、挂方式。这固然体现了市场配置资源、市场形成价格的优越性，但在客观上也确实抬高了探矿权进入的门槛，不利于社会资金进入风险勘探。对此要认识到，探矿权固然是从矿产资源所有权中派生出来的，受制于所有权。但同时所有权也有赖于探矿权。因为绝大多数矿产资源都埋藏在地下，不经过寻找和勘查，就无法实现所有权。而要寻找和勘查，无非是两种途径：一是自己出钱勘查，但要承担风险；二是通过设置探矿权，让社会资金勘查，所有者不承担风险，只享受权益。境外市场经济的国家，多是选择第二种途径，主动降低探矿进入门槛，实行先来先得。这值得我们借鉴的。为此建议要对探矿权进一步细化，明确哪些可以招、拍、挂，哪些不能招、拍、挂，特别是广大的空白区，只有实行先来先得的政策，才能吸引社会资金，从事风险勘查，从而有利于加强黑龙江省的矿产勘查工作，也有利于实现矿产资源的国家所有权。
3.关于培育和发展探矿权的二级市场
黑龙江省探矿权流转最薄弱的环节是二级市场，因为一级市场在强大的财政资金推动下尚属正常，而二级市场基本没有形成。对此要认识到，矿产资源的优化配置，首先要以矿产勘查的优化配置为基础，而矿产勘查的优化配置，除了一级市场的招、拍、挂之外，主要依靠探矿权二级市场的活跃。所谓活跃，就是在探矿权市场上要有合理的退出机制，只有退出自如，才能不断地进入。这就是探矿权的流转，而每次流转都是优化配置的过程。贵州银水洞金矿，加拿大公司花几十万美元进行评价，以失败告终，不得不退出；可是紫金矿业随之跟进，很快取得了突破，现在已经转入开发，每年纯利上千万元。如果没有这种流转，银水洞现在可能还是已经死掉的矿点。因此建议，省国土资源厅列出专题，专门研究在黑龙江省如何把探矿权的二级市场搞起来。首先要抓住信息，现阶段国土资源厅基本掌控了全省的初级探矿权，要通过各种形式，把这部分探矿权流转起来。其次要采取多种措施，把探矿权经营者和使用者连接起来，并运用多种方式，包括出售、作价出资、分立、合并、合资、合作、重组改制等，把探矿权市场搞活。只有活跃的探矿权市场，才能为黑龙江省的矿业发展提供长效的推动机制。
Ⅳ 河南省地质找矿新机制及找矿突破战略行动运行情况调研报告
摘要 本文在实地调研基础上，综合分析了河南省找矿突破战略行动和找矿新机制的落实情况，总结了特点与规律；归纳了河南省国有地勘单位对于改革发展的设想；最后重点对政府投入、科技进步、矿产勘查开发与生态环境保护、矿业权退出机制、地勘单位改革等现实问题，提出了思考与建议。
2012年9月5—12日，“地质找矿新机制实施情况调查研究”课题组组织有关专家，赴河南省调研地质找矿新机制和找矿突破战略行动运行情况，调研组还就河南省处理矿产资源勘查开发和生态环境保护关系、地勘单位改革与发展等问题进行了研讨，针对相关问题提出了建议。
一、基本情况
(一)找矿新机制实施情况
河南省从2009年初“地质找矿改革发展大讨论”开始，确立了符合本省实际的“重大项目带动、战略合作搭桥、整装勘查突破”的总体思路，积极推进构建地质找矿新机制的实践探索。
制定政策，构建多个主体“找矿联盟”。省国土资源厅通过不断深化“嵩县模式”合作互利共赢的内涵，出台《关于印发省地质勘查基金合作勘查管理暂行办法的通知》(豫国土资发〔2011〕17号)、《关于规范与省地质勘查基金项目合作勘查的通知》(豫国土资发〔2011〕56号)等相关文件，搭建地质找矿新机制的制度平台，引导社会资金积极投入矿产勘查领域，构建多种形式多个主体的找矿联盟。
政府“投入”与社会资金合作勘查新形式。按照这种新机制，河南省矿产勘查资金投入稳步增长，政府出资成倍拉动社会资金。2011年，该省在5 片国家级整装勘查区内总共安排重点勘查项目39 项，累计投入勘查资金约10.13亿元，其中，中央财政投入1300万元，占1.28%，省财政投入3亿元，占29.62%，社会资金投入约7亿元，占69.10%，资金渠道来源呈多元化态势，总的情况是“政府主导、公益和基金衔接、企业跟进”。政府主导解决了矿业权协调、不同主体利益分配、勘查成果及时转化等问题。制定相应的政策措施，发挥了国有地勘单位主力军作用，调动了矿山企业的找矿积极性，实现了中央、地方、地勘单位和社会各方力量的相互联动。
(二)找矿突破战略行动开展情况
河南省高度重视地质找矿工作，成立了找矿突破战略行动领导小组，由主管副省长任组长，省发改委、财政厅、国土资源厅等部门为成员单位。省国土资源厅设立办公室，厅领导兼任办公室主任，承担起地质找矿第一责任人的职责。在广泛宣传的基础上制定规划，统一部署地质勘查工作、统一安排矿产资源勘查项目、统一管理勘查队伍，加大勘查资金和技术力量的投入，组织实施了财政资金、社会资金、“走出去”三个层面的地质找矿工作，成效显著，其中在伊川盆地非常规资源、通许含煤层、小秦岭深部金矿、栾川铅锌多金属矿及驻马店新蔡铁矿等勘查项目都取得了重大突破。
(三)整装勘查区设置情况
河南省在2009年就实施了“嵩县矿集区整合勘查”，它是根据矿床形成规律，对位于同一成矿带、同一成矿系统或处于一个矿集区一定范围物化探异常区内的若干个探矿权的勘探项目，进行统一规划设计、统一工作部署、统一组织实施的一种勘查形式，做到各种要素有效整合(矿业权整合、勘查资金整合、工作项目整合、勘查技术力量整合、勘查成果整合、成果按股份分配)，以期实现大项目、大投入、新机制、大突破。
河南省在2010年初确定了全省88个非煤炭矿产重点勘查区，总面积达22263km2，占全省成矿区总面积26%。此后，按国土资源部部署，设立了5个国家级整装勘查区，将原设重点勘查区中的44个涵盖其中，总面积31718km2，占该省成矿区总面积70%～90%，包括了该省铁、钼、铅锌、金、银、铝土矿等重要成矿带。
(四)生态环境保护情况
河南省在处理好矿产资源勘查开发与生态建设环境保护二者之间的关系方面认识统一，政策到位，投入增加，取得明显效果。
河南省永城市为矿产资源勘查开发和生态建设环境保护“双赢”树立了样板。目前河南省在推广宣传永城经验，对全国具有积极的示范意义。
二、地质找矿新机制运行特点
在地质找矿大讨论中，河南省将认识和实践相结合，创造了整合勘查的“嵩县模式”。近年来，在贯彻落实地质找矿新机制中，又有新的发展。
(一)政府投入与社会资金合作勘查
河南省近年在“嵩县模式”基础上，创造了省地勘基金和社会资金合作勘查的新形式。近几年政府出资从事地质找矿的力度很大，投入财政资金16亿元，采用合作勘查的方式，拉动社会资金30亿元。主要做法是：在同一个地质项目中，政府与企业、地勘单位联合出资，按出资比例，形成股权结构。
1.合作勘查
(1)合作勘查项目的起步，主要限制在矿业权空白区，必须从预查开始。
(2)对已有矿业权区的矿业权人提出申请，要求与省地勘基金合作勘查，可以不受勘查阶段的限制，但是原有矿业权在合作之前，必须进行价值评估确认。
(3)合作勘查的终止阶段，可以进行到普查、详查，必要的可以做到勘探。
2.合作勘查单位的资格
对于不同矿业权的空白区(地面上的矿业权空白区、采矿权证平面范围下同矿种的矿业权空白区、采矿证平面范围下不同矿种的矿业权空白区)，有区别地选择不同类型的企业、单位进行投资合作、联合勘查。
3.合作勘查项目的股权比例及办证主体
(1)合作勘查各方经协商确定各自出资比例，依照风险共担、成果共享的原则，签订合作勘查合同(协议)。其中，省地勘基金投入原则上不低于30%。
(2)合作勘查区设置的探矿权，按投资比例将股权固化到合作各方，地面的矿业权空白区初期探矿权，由省国土资源厅委托省属国有地勘单位申请办理。省属国有地勘单位及其全资公司对所有新立预查项目均可参股，其比例暂定为不低于10%，不高于40%。
4.合作勘查项目的管理
(1)合作勘查项目承担单位，由省国土资源厅通过招标形式确定。同一整装勘查区原则上只能由一个国有地勘单位承担，勘查工程施工除外。
(2)合作勘查项目要进行总体设计，经合作各方共同审定，确定投资额度后分年度实施。优化设计方案须经专家论证后，征得合作各方同意。
(3)合作勘查的出资方式原则上应为现金，实行专户管理、专款专用。
(4)项目承担单位和勘查施工单位，要加强对项目资金和技术的管理，严格遵守财务会计制度和技术规范，并积极配合有关部门和出资方的检查监督。
5.合作勘查项目的成果处置
(1)合作勘查的各方必须签订勘查合同。勘查合同要按照国家和省政府有关矿业权出让管理规定，约定未来矿业权处置方式。
(2)合作勘查成果可以部分或全部出让。出让时，同等条件下，合作方有优先购买权，各优势企业有优先受让权。
(3)对于已设采矿权深部的勘查成果，原则上应有偿配置给符合整合主体资格、参与合作勘查的在上部开采的矿业企业。
(4)对没有查明矿产资源储量、没有进一步勘查意义的合作勘查项目，经专家及合作各方共同审定后可予以终止。所余资金，按投资比例退回。放弃勘查的区域为社会公有。
这种合作勘查，较好地解决了政府基金独立运作所出现的诸多矛盾和难题。比如：①它解决了政府基金独立找矿对商业跟进所产生的“挤出效应”，如今是多种资金并进，不存在谁挤出谁的问题；②它解决了政府基金独立找矿对承担技术劳务的地勘单位，所产生的“打工仔”效应，如今是地勘单位也有了自己的股份，为自己找矿；③它解决了政府基金独立找矿，在获取找矿区块上，在矿业权的核算上的不公平竞争。如今是一个精英主体，享受相同待遇，执行相同制度；④它解决了政府基金独立找矿在一些领域(比如已设矿业权深部)难以进入的障碍，如今通过合作勘查都可以顺利进入。
(二)“订单找矿”与“风险定投”
“订单找矿”就是地勘单位以自己所拥有的矿业权为目标，吸引对矿业权有需求的矿山企业投资，实现优势互补。被吸引的企业，一旦看中这个矿业权，并愿意先支付一定的投资，让地勘单位自主地去继续开展勘查，便通过订单的形式，认购了这个矿业权，勘查完成之后，如果找到了预定者所需要的矿产资源，预付的投资者即可按评估价优先获得这个矿业权。
“风险定投”是在“订单找矿”的基础上，把供给和需求双方都做大，构建坚固的信用基础。供给方是以地矿局为单元，不仅有雄厚的技术力量，而且有经济实力，特别是有很多矿业权(他们叫“综合矿权包”)；需求方则是有实力的矿山企业组建的投资公司，他们对可供开发利用的矿业权有广泛的需求，一旦达到详查，即可收购，他们所需要的是地勘单位成果迅速转化。
这种“风险定投”，实际上是一种融资形式。出资方给地勘单位的投资，相当于“预付款”或无息贷款。地勘单位只有使用权，没有所有权，双方是债权和债务的关系。但是这种预付款，进入地勘单位之后，就是该单位的法人财产权，完全可以自主使用，不受提供资金一方的干预。所以地勘单位可以自己决定找矿目标矿种、找矿计划，有完整的生产经营自主权，形成了“用自己的钱，给自己找矿”的机制，彻底摆脱了“打工仔”的处境。
“风险定投”这种融资形式有其独特优越性，主要表现在以下方面：
(1)它的使用周期比较长(5年)，使用的范围和探求的目标没有严格的限制。这完全适应于矿产资源勘查周期长、不确定因素多的特点。地勘单位在利用这些资金找矿过程中，可以有一个总体的、长期的、全面的谋划，有广泛的活动余地，有利于提高找矿效果。
(2)它是以借贷的形式出现的，是债权主体，不是股权主体。而且这个债主，所要偿还的不是现金，而是可供他们开发利用的矿业权。这就使传统的地勘单位在经营思想上必须转型，由只注重提供地质成果的数量，转到提供有现实利用价值的矿产资源，以便偿还债务。如果取得的地质成果债权人不要，那将陷入破产的边缘。这是巨大压力，也是最有效的机制。
(3)它主要是以拥有较多的矿业权、地质信息和找矿技能为信用基础。这就必然要求地勘单位要重视矿业权的获得，重视找矿技能的提高。
三、找矿突破战略行动与整装勘查的几个特点
(一)地质调查成果为地质找矿突破科学部署提供了坚实的基础
该省在“九五”末已完成了1：20万、1：25万的区域地质调查、区域物探、区域化探、区域水文与地质环境调查，实现全覆盖；1：5万区域地质调查及物化遥调查已覆盖了重要成矿带和重要经济区；对东秦岭—大别山构造带的基础研究取得了一系列重大成果；“十五”后期又启动了农业地质、城市地质调查；“十一五”期间，新领域地质服务工作得到迅速发展，同时，矿产勘查工作向新矿种、新领域延伸；持续的地质调查、矿产勘查和科学研究积累了丰富的地质资料信息，为该省找矿突破方案制定和科学部署提供了坚实的依据和支撑。
(二)遵循地质工作规律部署找矿突破战略行动
该省找矿突破工作部署比较全面、协调，主要表现：一是部署既考虑突出矿产勘查，又考虑加强基础地质调查，把地质调查真正视为前期性、基础性工作，以保障矿产勘查的可持续发展。二是既考虑重要矿产，也考虑一般矿产勘查；既考虑金属矿产勘查，也考虑非金属矿产勘查，从保障经济建设，社会发展，市场需求平衡，来考虑矿种勘查的平衡部署。三是既考虑加强矿产勘查，提高增量补给，也重视矿产的综合利用，集约节约利用，以提高资源利用效率保障供给。四是既充分发挥现实地质找矿科技手段，积极开展工作，又针对当前部署重大基础地质理论与科学研究、关键技术突破及应用等；地质工作部署总体上反映了既满足当前地质工作及找矿突破，又考虑长远的可持续发展，既考虑局部突破，也考虑整体协调发展的思路。
(三)整装勘查是矿产勘查找矿突破的主要形式，但不是唯一平台
该省重要矿产勘查是按固体矿产勘查和老矿山找矿两大部分部署展开，而固体矿产勘查又分为“整装勘查”区、重点勘查区、一般勘查区三个层次进行的。
整装勘查组织合作形式多样。根据针对老矿山深部外围的整装勘查、煤下铝土矿勘查、重要成矿有利区域矿权空白区整装勘查、同一矿区(带)矿业权密集区整装勘查、优势矿业企业资源需求情况和特点，合理组织并采取多种形式合作勘查和利益配置，以调动各方面参与整装勘查的积极性。
(四)地质找矿突破实践推动了地质工作的发展与转变
根据该省地质工作研究程度较高而又大面积第四系掩盖区及深部地质研究不足的情况，该省有些地勘单位提出了地质工作逐步实施以地面工作为主向三维调查发展，以基岩区为主工作向覆盖区发展，以生产型为主向生产服务型发展，以随生产项目研究向前瞻性研究发展等推动了地质工作发展。
四、国有地勘单位现状及改革发展设想
(一)基本情况
河南省国有地勘单位主要分属河南省地勘局、河南省有色地矿局、河南煤田地质局及河南省核工业地质局等。截至2011年底，省属国有地勘单位有35个，人员28993名，其中在职职工14331名，离退休14662名。省属地勘单位在找矿突破行动中发挥了主力军作用，他们不仅承担了该省绝大多数财政出资和社会资金的矿产勘查项目，而且积极拓展省外市场，在新疆、西藏、内蒙古等10多个资源丰富省(区)建立了资源勘查基地，部分地区已取得找矿突破。此外他们还积极走向非洲、美洲、澳洲、中亚及东南亚等地区进行矿产勘查，其中多个国家找矿取得重大进展和突破，为我国资源战略做出积极贡献。与此同时，该省地勘单位还利用自己专业优势，积极服务，投身社会公益事业。
(二)改革发展设想
河南省国有地勘单位改革发展的思路是：贯彻中发5号文件精神，遵循事业单位分类改革的步骤和要求，按照“精干过渡、以建促改”的基本思路和坚持“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的工作方针，妥善处理好改革、发展、稳定的关系，积极稳妥地推进改革。
(1)建设好精干的公益性地质调查队伍(即公益一类)。理清公益性地质工作与商业性矿产勘查的关系，健全省级公益性地质工作队伍，为地方政府决策、国土资源管理和经济社会发展提供技术支持和综合服务。
(2)建设好精干的商业性地质勘查队伍(做好地勘企业)。按照“一局一集团、一队一公司”的架构，引导地勘单位建设壮大各种类型的国有地勘企业、合资合作企业等，适时组建从事商业性矿产勘查和开发的匡有地勘集团公司，按照现代企业制度规范运作。
(3)过渡好国有地勘单位(公益二类)。通过“精干”队伍，使地勘单位逐渐分离出“公益二类”事业单位。过渡期国有地勘单位职能定位：继续作为财政投资地质找矿的主力军，保证财政拨款渠道不变，对取得突出找矿成果的地勘单位予以奖励；负责离退休职工管理、基地管理、授权监管国有企业资产。在过渡期内严格控制地勘单位队伍规模，基本上不再新增事业编制人员。同时，剥离其社会职能，将所属学校、医院等，按在编人员、占有资产状况整建移交地方。
五、需要进一步研究的几个问题
(一)关于规范政府投入完善地质找矿新机制的问题
要进一步健全完善新机制，使地质找矿投入保持持续增加，需要研究政府投入与社会投入的关系，重点是研究政府投入的问题。
要健全完善地质找矿新机制，规范政府投入，明确功能定位：①“公益先行”做的是矿产资源调查和资源潜力评价等公益性地质工作，政府财政投入，费用核销；②“基金”的设立是为行使风险勘查资本市场(当前我国尚未形成)的功能。对于找矿风险大的社会资金不愿投入的地区(区块)，通过“基金”投入工作，降低找矿风险，使社会资金有意投入，而对于社会投资意愿进行商业性勘查的工作地区(区块)，“基金”不该去投入工作。“基金”作为周转金要有保值的机制。需要进一步界定“基金”的功能定位；③政府投入找矿的资金是政府作为出资人投入的资本(国有资本)，按照政企分开的原则，政府不能直接投资找矿，政府投资作为国有资本可投入到国有企业、股份制企业(国有资本股份)以及企业化的地勘单位。承担商业性矿产勘查的主体是企业，承担矿产资源勘查的企业要拥有矿业权；④目前收取的“价款”已不是原来文件的内涵，发生了异化，实际是炒卖资源，不少省(区)甚至出现空白地也收探矿权“价款”的现象，更是没有道理，因此要进一步明确价款的内涵及其功能定位。
(二)关于依靠科技进步实现地质找矿突破的问题
依靠科技进步，实现找矿突破，才是矿产资源勘查开发真正意义上发展方式的转变。调研中相关单位反映了依靠科技进步的困难和问题，提出了制度和政策层面的建议，他们认为国土资源部颁布的《找矿突破战略行动实施方案》中，对依靠科技进步推动找矿突破的政策不明确、措施不具体，基层反映强烈，建议部在总结推广河南等省经验的基础上，制定依靠科技进步推进找矿的有关政策措施，解决当前普遍存在的资金无处投放、项目低水平重复的问题，解决目前一些传统地质理论指导效果不明显，一些传统的、过时的技术方法造成地质工作效率低下的问题。
(三)关于矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的问题
河南省近年来持续探索以生态文明建设为统领，以不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调发展的新路子，取得了新突破，获得了新启示。建议国土资源部总结推广河南省经验，处理好生态建设环境保护与矿产资源勘查开发的关系。对于形成矿产资源战略储备基地所造成的生态环境破坏和污染的补偿主体是政府；矿区勘查造成的生态环境破坏和污染补偿主体是企业。
建议国土资源部尽快研究综合勘查开发矿产资源的办证问题，制定相关政策和技术规程，推进矿产资源综合勘查、综合开发。
(四)关于建立完善探矿权退出机制的问题
河南省反映，部分县、市矿业权面积占其国土面积70%以上。但多数探矿权是由经济实力差、以运作矿业权为目的的小型企业登记，相当部分探矿权人没有开展地质勘查工作。而剩余的空白区，找矿潜力小，且难以整装勘查。在进行探矿权整合或开展深部找矿时，这些探矿权人不是漫天要价，就是不愿与其他企业进行合作，很难协调。
《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》规定，“不参加整合又达不到整装勘查要求的探矿权人，由整合主体给予合理的补偿后退出。”但在实际操作中，因无法律政策依据而无法推进。因此，必须建立退出机制，有法律法规依据，有合理的补偿标准。这样既能解决“圈而不探”的问题，又能解决整装勘查中的相关问题。
(五)关于解决地勘队伍属地化改革的遗留问题
中化地质矿山总局河南地质勘查院反映，由于该院未属地化，在省财政厅没有单位账号，不能承担河南省“两权”价款项目，由于缺少地方配套资金，申请“中化地质矿山总局地勘基金项目”和国土资源部“国外风险勘查项目”也受限制，当前地质找矿任务繁重，项目很多，该院由于体制的原因，接不到任务，技术力量和装备处于半闲置状态。
河南省核工业地质局属地化后，隶属于省国防科技工业局，而现在该局不仅从事铀矿地质找矿，已经形成了地质矿产勘查、工程建设、地质产品生产为主的三大产业，而且在金、银、铅锌等找矿上取得重要成果。但他们感到目前管理体制不顺，不利于地勘单位改革发展，希望归口管理。
以上问题的存在，影响地质找矿事业，也影响地勘队伍的发展和地质职工物质文化水平的提高。建议在这次贯彻落实中央5号文件中，理顺管理体制，解决1999年改革中遗留的问题。
(原载《地质工作战略研究参考》2012年12月25日，作者与余养力、王希凯、陈元旭、张兴合作撰文)
Ⅵ 制定和实施矿产资源政策法规
一、矿产资源调查评价与勘查政策
制定相关政策的基本原则是，按照建立社会主义市场经济体制的要求，改革地质勘查体制，实现公益性地质调查评价与商业性矿产资源勘查分制运行。国家开展公益性地质调查评价，为矿产资源规划和管理决策提供依据，为商业性矿产资源勘查提供基础信息服务，降低投资风险;通过政策引导和扶持，鼓励多渠道社会投资开展适应市场需要的商业性勘查，逐步形成以商业性勘查为主体、公益性调查评价与商业性勘查互相促进、良性循环的新局面。
组织开展公益性地质调查评价，重点是开展地质工作程度较低地区的基础地质调查和矿产资源远景评价工作。积极开展区域地质调查、水文地质环境地质调查、物探化探遥感调查等基础地质工作，加强西部地质工作程度较低地区的基础调查工作。优先安排西部矿产资源潜力调查评价和国家急缺矿种的调查评价工作。从国家长远战略利益出发，加强国际海底区域矿产资源调查评价及研究与开发，提高我国参与国际海底区域事务的能力和地位，维护国家对国际海底区域的资源权益。
国家鼓励利用多渠道社会资金开展以市场需求为导向、以经济效益为目标的商业性矿产资源勘查工作。重点鼓励勘查石油、天然气、煤层气、环保煤、地热、优质锰矿石、铬、铜、金、银、镍、钴、铂族金属、钾盐等国内资源供给不足的重要矿产;鼓励在中西部地区、边远及少数民族地区等经济欠发达且具资源潜力的地区进行适应市场需要的矿产资源勘查;鼓励矿山企业在矿区，特别是资源耗竭矿区的周边和深部开展矿产资源勘查，增加后备资源，减缓产量递减。
二、矿产资源开发利用政策
保持矿产资源开采总量与社会、经济发展水平相适应。鼓励开采国内短缺的矿产资源，限制开采供过于求的矿产，对出口优势矿产实行限产保值。
加强西部和海域石油、天然气的开发利用力度，增加原油生产能力，把天然气开发放在重要位置，为实施“西气东输”工程提供稳定可靠的资源基础;积极扶持煤层气资源的开发利用，加强煤矿生产矿山煤层气的抽取利用。调控煤炭开采总量，限制开采高硫煤、高灰煤，加强优质煤、环保煤和特殊煤种的保护性开采，积极开发与推广洁净煤技术，优先发展煤炭气化、液化技术和煤炭洗选加工利用技术。加强铀矿资源的开发利用，以地浸、堆浸和就地爆破浸出生产为主，适当发展常规采冶，保障国内用铀的需求。鼓励因地制宜地开发利用地热资源。
鼓励开采铜、金、银、钽、铌等矿产。限制开采钨、锡、锑、稀土、钼、汞等矿产，严格控制开采总量。控制新建铝土矿矿山，鼓励现有铝矿山提高采选冶技术水平和产品质量，降低生产成本，提高市场竞争力。
严格控制重晶石、萤石、菱镁矿等出口优势矿产的开采总量。限制开采石棉矿。暂不新建硫铁矿矿山。扩大钾盐开采规模，研究开发含钾岩石的农业应用技术。加强环保、节能、农用非金属矿产的开发利用。鼓励开采适应地区经济发展需要的建材非金属矿产。鼓励企业依靠科技进步，扩大非金属应用领域，研究开发新型非金属产品，提高装备水平，大力发展深加工。
三、矿产资源保护政策
矿山开采规模必须与矿区的矿产储量规模相适应。严禁大矿小开、一矿多开、乱采滥挖。因地制宜地确定并控制矿区的最低开采规模。对新建矿产资源开采项目，要严格审查矿产资源开发利用方案，保证矿产资源规模开采、集约利用。对开采规模与矿区储量规模显著不协调、资源破坏浪费严重的生产矿山，限期按照建立现代企业制度的要求，统一规划，整改合并，走规模化、集约化生产之路。
国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规划实行保护性开采的特定矿种，依法实行有计划的开采，并实行特殊的保护措施。在国家规划矿区范围内，不得设置与矿床储量规模不相适应的采矿权。采矿权申请人提交的矿产资源开发利用方案，必须符合批准的国家规划矿区总体开发方案。禁止不具备相应资质条件的企业进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和适于建设大、中型矿山的矿产地开采矿产资源。
国家对当前尚不能经济地开发利用的大中型、低品位贫矿或难选冶矿床，采取有效措施予以保护，不得进行破坏性开采。加强主焦煤等稀缺资源的保护。建设重大基础设施工程、大型建筑物或者建筑群，建设单位必须向矿产资源行政主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源的分布和开采情况;未经科学论证和国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
矿山企业必须按照国家批准的矿山设计或者矿产资源开发利用方案开采矿产资源。开采回采率、选矿回收率和伴生共生矿产的综合利用水平必须达到批准的矿山设计或者矿产资源开发利用方案规定的要求。鼓励矿山企业依靠科技进步和创新，提高资源利用的技术水平，研究开发矿产品深加工技术、贫矿和难选冶矿利用技术及节能降耗技术，支持对矿产资源开发利用中的重点和难点问题，特别是深部采矿与低品位、难选冶矿石的开发利用等问题的科技攻关。
四、矿产资源综合利用政策
鼓励矿山企业积极开展矿产资源综合利用。开发利用多种矿产共生的综合性矿床的，其矿产资源开发利用方案中必须包括伴生共生矿产综合开发利用的措施。鼓励矿山企业开展对“三废”综合利用的科技攻关、技术改造。推进节能降耗，不断提高单位能源、矿产资源的国民经济产出率。发展矿产品深加工技术，新能源、新材料技术，节能、节材、节水、降耗技术和工艺，降低资源消耗水平。积极发展稀缺资源的廉价替代品。鼓励对废旧金属及其他二次资源的回收利用。
五、利用外资勘查开发矿产资源政策
国家鼓励并依法保护外国公司、企业和其他经济组织按照国家有关法律、法规及政策的规定，在我国勘查、开发矿产资源。允许外国投资者与中方合作者以非法人合作组织的形式进行矿产资源勘查。外商投资企业和非法人合作组织发现具有商业价值的矿产后，只要符合法律法规规定的取得采矿权的条件，国家保障其依法获得采矿权。鼓励外国投资者与国内矿山企业合资、合作，提高采选冶技术和管理水平，提高规模化、集约化水平，提高资源利用效率，提高市场竞争力。鼓励外国投资者到中西部地区勘查、开采矿产资源。地方各级人民政府及有关部门不得参与合资、合作办矿，不得非法向外国投资者提出各种形式的股份或者利润分成要求，不得乱检查、乱摊派，不得非法增设收费项目;积极改善本地区的外商投资条件，加大执法监督力度，维护矿业秩序，保障外国投资者的合法权益。加强利用外资勘查、开采矿产资源的法制建设和政策引导，明晰、简化、规范外商投资审批程序，及时提供地质、法律、政策、管理等各种信息服务。
六、到国外勘查开发矿产资源政策
国家鼓励和支持企业到国外勘查和开采国内资源不足或国民经济发展需求较大的石油、天然气、富铁矿石、优质锰矿石、铜、钾盐等矿产，以及铬、铂族金属等稀缺矿产;支持到资源潜力大，资源互补性强，投资环境好，与我国有一定合作基础，关系友好的国家勘查和开采矿产资源。到国外勘查、开采矿产资源的企业应通过深化改革，扩大开放，形成具有国际矿业投融资能力、生产经营能力和市场竞争力的新型跨国公司。国家通过国际科技交流与经济合作等多种形式，开展对世界特别是周边国家和第三世界国家的资源条件和投资环境的调查研究，建立全球矿产信息系统，为企业提供基础信息服务。建立健全国内企业到国外勘查、开采矿产资源的法律、政策和管理制度，规范投资和经营行为，并提供必要的政策和外交支持。设立国外矿产资源勘查开发风险基金，扶持、引导一部分有条件的地质勘查单位和矿山企业逐步形成在国外进行矿产资源勘查、开采活动的能力。
七、矿产品进出口政策
根据比较利益原则，调整矿产品进出口结构，提高进出口效益。适度控制低价位初级矿产品的大量出口和深加工高附加值矿产品的大量进口，鼓励深加工高附加值矿产品出口和初级矿产品进口。加强对钨、锡、锑、稀土、萤石、重晶石等出口优势矿产的出口总量的调控和出口秩序的治理，巩固和加强在国际市场的优势地位，获取最佳的外贸经济效益。严格执行矿产品出口许可制度，根据“公正、公平、竞争、效益”的原则，改革出口配额指标分配办法，保证国家关于矿产品出口战略的实施。
八、矿产资源战略储备政策
从保障国家安全出发，要逐步建立适合我国国情的战略矿产储备体系，以增强抵御突发事件，应对国际局势动荡和国际市场风险的能力。战略矿产储备采用国家储备与企业储备相结合的方式:依靠财政等手段逐步建立国家战略储备;通过法律和经济手段，强制性要求战略矿产生产、销售企业和大的消费用户保有一定比例的战略矿产储存。实施战略矿产储备的重点:一是供应短缺会对我国社会经济发展、国家安全造成较大冲击的矿产，尤其是主要依赖国外资源，需要大量进口满足需求的短缺矿产;二是我国在国际市场处于优势地位，其出口对国际市场价格具有重要影响的矿产。“十五”期间启动石油战略储备。
九、矿山生态环境保护政策
坚持矿产资源开发利用与生态环境保护并重、预防为主和防治结合的方针，严格执行环境影响评价制度、土地复垦制度和排污收费制度，鼓励在有条件的地区建立矿山环境保护与土地复垦履约保证金制度，改善矿山生态环境状况，逐步建立环保型矿业。
禁止在国家划定的自然保护区的核心区、重要风景区和重要地质遗迹保护区内开采矿产资源，严格控制在生态功能保护区内开采矿产资源，禁止新建对生态环境产生不可恢复利用的破坏性影响的矿产资源开采项目。禁止土法采选冶金矿和土法炼汞、炼砷、炼铅锌、炼油、炼焦、炼硫、炼矾。限制新建、改建含硫大于1.5%的煤矿，禁止新建含硫量大于3%的煤矿。限制在地质灾害易发区开采矿产资源，禁止在地质灾害危险区开采矿产资源。禁止在铁路、国道、省道两侧的直观可视范围内进行露天采矿。
新建矿产资源开采项目必须研究论证其对生态环境的影响，采取生态环境保护措施，避免或减少对大气、水、耕地、草原、森林等的不利影响和破坏，环境影响报告书(表)必须依法报经环境保护行政主管部门审批。矿产资源开发利用方案中必须包括水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山地质灾害防治方案和地质环境影响评估报告，并按照规定报经国家有关部门审批。
矿山企业必须依法履行环境保护、土地复垦等义务。对不符合法律、法规和国家有关政策规定的要求，造成生态破坏和环境污染的，要依法查处，责令限期整改、达标，并按国家有关规定给予补偿。
探索新机制，积极推进矿山环境综合治理。按照分类指导、区别对待的原则，建立多元化、多渠道的矿山环境保护投资机制，对矿区进行生态环境恢复治理，对矿山损毁土地进行复垦;对矿山“三废”进行综合治理、综合利用;对矿山开发造成的滑坡、泥石流、塌陷等次生地质灾害及水源枯竭、水质恶化、水土流失等环境问题加强预防、监测，及时组织治理。
Ⅶ 优化资源开发模式 加强经济利益调节——关于矿山生态环境保护与治理的调研报告
编者按 如何转变旧的过度消耗资源、破坏生态环境的发展模式；如何转变旧的发展理念，科学配置资源，建立有效的保护生态环境政策体系，实现经济、社会、生态协调发展战略，是当前亟待解决的问题。在这个背景下，遵循人地协调发展的规律，合理利用矿产资源，把矿业活动限制在资源承载力和生态环境容量许可的限度内，特别是保护和治理恢复矿山生态环境，成为目前矿政管理工作一项重要课题。
前不久，受环境保护部科技标准司的委托，国土资源部咨询研究中心承担了《关于建立建全我国保护生态环境政策的建议》课题项目。项目组先后赴江西、浙江两省重点开展对江西省德兴铜矿和浙江省舟山市庆丰采石场矿山生态环境保护与治理工作的实地调研，以科学发展观为指导，通过综合分析研究我国资源开发与生态环境保护中存在的主要问题，着力从体制、机制、法律、法规、管理监督等方面提供政策依据，提出一些符合客观实际和可操作性政策建议。现将调研报告的精华部分选编刊发，谨供读者学习交流。
一、现状：我国矿产资源开发的双重效应
矿业开发为我国经济社会发展提供了大量的物质资源，对经济社会发展起了巨大的推动作用，产生巨大的经济效益，但同时也对生态环境造成不同程度的负面影响，矿产资源开发产生双重效应：一是矿产资源开发为我国经济的增长、财富的积累和扩大就业等方面发挥了积极的作用，为国家经济和社会的繁荣与稳定作出了巨大贡献。二是矿产资源开发同时也引起生态环境问题，往往带来污染环境、破坏生态、诱发地质灾害等方面的不利影响。
(一)矿产资源开发带来经济与社会的繁荣与稳定
矿产资源作为生产资料，是生产力组成要素，是生产力发展的重要物质基础。开发矿产资源对于推动经济社会发展，促进财富积累，增加就业岗位发挥了重要作用。
进入21世纪，由于国内需求和全球矿业市场的双重拉动，我国矿业获得持续高速发展。2005～2007年，我国矿业产值在全国工业增加值、工业总产值以及GDP总体上占1/10，矿业已成为我国国民经济的重要支柱。在资源全球化的今天，资源的占有、资源的开发以及资源的争夺已成为当今处理国际关系的重要内容。目前，全球经济危机严重冲击矿业市场，矿产品价格大幅下跌。但我国工业化、城镇化阶段，经济社会发展对矿产资源长期依赖的态势不会改变，“危”中之“机”是调整结构，夯实基础，理顺关系，蓄势待发。
(二)矿产资源开发对生态环境造成的不利影响
矿产资源开发产生的负面效应主要是引发生态环境问题，集中反映在污染环境、破坏生态和诱发地质灾害等方面。
首先，矿山及其选、冶部门直接排放的废气、粉尘及废渣使大气污染并产生酸雨，其中以硫化工业和煤炭行业最严重，污染物多为烟尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和放射性物质，以及汞、砷、镉等有害物质。其次，我国矿业活动产生的废水主要包括矿坑水，选矿、冶炼废水及尾矿池水等。众多废水未经达标处理就随意排放，甚至直接排入地表水体中，使土壤或地表水体受到污染，其中煤矿、金属、非金属矿山的废水以酸性为主，并多含大量重金属及铜、铅、锌、砷、镉、六价铬、汞、氰化物等有毒、有害元素及悬浮物。再其次，矿山尾矿尤其是浮选尾矿中残留的选矿药剂有氯化物、氰化物、硫化物、松油、有机絮凝剂、表面活性剂等，受到阳光、雨水、空气的作用及其相互作用，就会产生有害气体、液体或酸性水，加剧重金属的流失，严重污染地下水和土壤。此外，矿山的废石、废渣的堆存还占用了大量的土地资源。据有关资料显示，我国矿业及相关行业固体废弃物堆存情况相当严重，所占比重超过了总固体废弃物的85%。
矿山开发对水资源的破坏主要表现在地下水源枯竭或流量减少。疏干排水及废水废渣的排放导致地表水、地下水系统失衡，造成大面积疏干漏斗、泉水干枯、水资源枯竭、河水断流、地表塌陷，产生地下水降落漏斗和地面沉降，影响矿山地区的生态环境。大规模的采矿活动常使地形发生较大改变，破坏原始地貌。矿山开采在占用土地的同时，还对耕地、森林、草地等造成了破坏。据不完全统计，我国因采矿占用的土地面积约586万公顷，破坏土地157万公顷，并以每年4万公顷速度递增，破坏林地面积166万公顷，破坏草地面积26.3万公顷，工矿废弃地复垦率不到12%。
此外，矿产资源开发不当还会诱发冒顶片帮、地表塌陷与裂缝、滑坡与泥石流等地质灾害。冒顶片帮是地下开采空间顶板和边帮岩石冒落、崩塌，是矿山开采最直接的地质灾害。据统计，我国有色金属地下开采矿山冒顶片帮造成的人员死亡人数占矿山总事故死亡人数的18%。采矿活动引起大面积的地表塌陷，在塌陷同时，地表出现高度、深度不等的裂缝。近十余年来，金属矿山地表塌陷呈急剧上升的势头。受采矿影响而引起的山体滑坡在全国许多矿山时有发生，废石堆积体、尾矿库等都可能诱发泥石流。据调查，全国有9000多座尾矿库，一半以上没有安全许可证，大部分是病库、危库、险库。
二、回顾：我国矿山生态环境保护与治理历程
从20世纪70年代开始，我国矿山生态环境保护与治理经历了三个发展阶段。
矿山生态环境保护与治理制度的初创时期(1972～1984年)。这时期，我国由于环境问题的日益突出和重大环境问题的爆发，开始纠正资源开发过程中对环境造成的危害的行为，并对重大矿山生态环境问题开始进行治理。随着我国《宪法》的修改完善，我国的生态环境保护工作开始步入依法、有序的发展阶段。与此同时，相应的环境保护管理机构开始建立并初具规模，保证了各项环境保护和治理制度的有效实施。
1982年，我国政府先后出台了一系列关于环境保护与治理的法规制度，强调生态环境保护的重要性。但是，针对矿山生态环境的机构和法制建设还未引起全社会的重视，矿山生态环境保护与治理仍然处在一种无序状态。虽然一些国有大型矿山对矿山环境开始保护与治理，但大多数矿山并未采取有效措施保护与治理矿山环境。20个世纪60、70年代，一些矿山就开始了土地复垦，但复垦率极低，在70年代我国有色金属矿山复垦率仅12%。
矿山生态环境治理低谷期(1985～1989年)。我国最早的矿山生态环境治理实践始于1983年，当时以云南昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收0.3 元，用于开采区植被及其他生态环境破坏的恢复费用，取得了良好效果。但是，1985年以来，受“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一齐上”思想影响，放松了对乡镇集体矿山企业和个体采矿活动的控制与管理，形成一哄而上，遍地开花的混乱局面。一些地方乱采乱挖，根本不采取与之相适应的矿山生态环境保护措施，开采技术落后，开发利用效益低下，致使我国矿山生态环境遭到严重破坏，生态环境恢复与治理停滞不前，举步维艰。统计数据表明，20个世纪80年代我国矿山废气处理率仅12.24%，有色金属矿山工业废水复用率58%，土地复垦率停滞不前。一些中小矿山对生态环境破坏尤为严重。
矿山生态环境保护与治理有序开展期(1990年至今)。此时，我国相应的矿山生态环境治理机构逐步建立，国家和有关政府部门制定和出台了一系列环境保护的法律、法规、标准以及相关政策措施，使矿山生态环境保护与治理逐步进入法制轨道，呈有序发展态势。原地质矿产部成立了地质环境司，专门承担矿山生态环境保护与治理的政府职能。各地方也相继成立了地质环境处及地质环境监测中心(站)，逐步完善矿山生态环境保护与治理的组织机构建设。
2002～2005年，国土资源部组织完成了《全国矿山地质环境调查与评估》工作，并发出《关于开展省级矿山环境保护与治理规划编制工作的通知》。除此之外，国土资源部和各产业部门还制定了一系列矿山生态环境保护与治理的制度、政策和措施，一些地方性法规中也涉及到矿山生态环境保护。在实际操作中，国土资源部已严格限制对生态环境有较大影响的矿产资源开发，禁止在自然保护区、重要风景区和重要地质遗迹保护区和地质灾害危险区开采矿产，严格禁止土法炼焦、炼硫、炼铁等，加强了对矿山“三废”治理的监管和查处力度。这样在很大程度上纠正了矿山开采破坏资源、环境的不正之风，维护了矿山生产的正常秩序。
2009年国土资源部出台的《矿山地质环境保护规定》，是矿山生态环境保护与治理法规建设的重大举措，将对矿山生态环境保护与治理起到重要的保障和推动作用。
三、案例：矿山生态环境保护与治理典型剖析
项目组选择对江西省德兴铜矿和浙江省舟山市庆丰采石场进行矿山生态环境保护与治理的实地调查与分析研究。一是调研德兴铜矿典型矿山生态环境保护与治理情况和问题，分析德兴铜矿资源开发对矿区周围生态环境造成的影响，总结德兴铜矿集团创建绿色生态矿山的成功经验。二是对浙江省进行调研，浙江省不仅在推进我国全面建设小康社会中发挥着引领作用，同时在矿山生态环境保护与治理中也起到了积极的典范带动作用。通过不断创新治理模式，制定有效政策措施，矿山生态环境保护与治理已取得了良好治理效果。舟山市庆丰采石场经过几年的生态环境治理，目前已取得了矿山生态环境根本改善与土地节约集约利用双丰收。
(一)江西省德兴铜矿矿山生态环境保护与治理
江西省德兴铜矿是世界五大斑岩铜矿之一，亚洲第一大铜矿山，我国最大的露天采矿场，是全国有色金属工业的重要生产基地。德兴铜矿在大规模开采矿产资源的同时，十分重视生态环境的保护与治理，效果显著，成绩斐然，被誉为全国著名绿色矿山，同时被确定为江西省生态环境监察试点单位之一。
德兴铜矿大规模矿产资源开发对矿山及周边生态环境造成较大影响，主要表现在：一是酸性废水对大坞河水及两岸土地造成严重污染，水质呈褐色，鱼虾绝迹，种植物减产。二是采场的固体废弃物占据了大量的土地资源，森林植被减少，形成多个废石裸露区，改变了这些地区地貌、水系和小气候特点，产生热岛效应，打破了矿山原有的生态环境格局。
近年来，德兴从土地复垦与生态恢复，治理酸性废水等方面加大了矿山生态环境恢复与治理的力度。从20世纪80年代初，江铜集团就开始进行生态复垦的试验研究，经过20多年的努力，现在德兴铜矿1号尾矿库近90公顷沙化土地全部被植被覆盖，坝体上建立了苗圃基地，净化水池发展水产业，基本实现了生态恢复的目标。从20世纪90年代开始，德兴铜矿在露天采矿场边坡、废石场等地开展生态恢复实验，建立植被生态恢复示范基地。截至目前，德兴铜矿已完成水龙山废石场生态复垦工程、铜厂采矿场工程机械工段绿化工程、南山堆浸厂绿化工程、大山厂原矿工段绿化工程、富家坞采矿场绿化工程、富家坞联络道绿化工程等等。德兴铜矿全矿经过20多年的艰苦奋斗，绿化面积达1110.83万平方米，绿化率96.80%，绿化覆盖率达30.28%，职工人均占有绿地面积897平方米。
被酸性废水浸泡的大坞河一直是江铜集团治理的重点。2001年通过国际互联网招标，从加拿大引进HDS先进技术治理酸性废水。将酸性废水一分为三，1/3 用于废石场喷淋浸出铜，每年回收铜金属1500吨；1/3排入尾矿库与库中碱性水中和后，返回选厂作为生产用水；1/3引入废水处理站处理达标后排入大坞河，排放的水质已基本达地面水的标准，大大改善了大坞河水环境。
德兴铜矿矿山生态环境恢复与治理经验主要有：转变观念，统一认识，齐抓共管，以我为主，不等不靠；坚持“环境影响评价”制度和“三同时”制度、“矿山生态环境保护和复垦履约保证金”制度，以保证矿山建设项目与环境保护项目同步设计、施工、完成；同时，建立了一套完整的矿山生态环境保护与治理机制，走集约化规模生产的道路，通过矿山企业兼并和股份制改制、上市融资扩大经营规模，壮大经济实力，使公司有能力逐步加大环保投入，也从根本上杜绝了乱采乱挖、盗矿，破坏环境的行为。此外，德兴还自觉接受中央和地方政府的监管，积极主动协调好与矿区居民关系，共同参与建设绿色家园活动。
(二)浙江省庆丰采石场生态环境治理复绿工程
浙江省是我国东部经济比较发达地区，在推进我国全面建设小康社会中发挥着引领作用，同时浙江省大力实施“千矿整治、百矿示范”工程和边开采边治理的计划，通过矿区整治与景观再造、矿区整治与生态公益林建设、矿区整治与建设用地复垦相结合的措施和办法，着力改善矿区自然生态环境。2008年颁布了《浙江省省级绿色矿山创建管理暂行办法》，实行分级管理逐级申报的管理模式，运用经济手段，减少破坏生态环境与资源浪费，确保矿山生态环境达到绿色矿山创建的要求，矿产资源开发逐步走上资源利用集约化、开采技术科学化、生产工艺环保化、企业管理规范化、闭坑矿区生态化的科学发展之路。对废弃矿山的治理本着“土洋结合、以土为主”的治理思路，分别采取台阶式、板槽式、回填种植式、筑穴及混喷式、人工促进自然复绿式、平整综合利用式、四旁绿化式、藤蔓植物攀爬式、大树遮挡式、挂网客上喷播式等多种整治复绿方式，取得了较好的治理效果。
浙江省舟山市位于我国东南沿海，积极主动开展“绿色矿山”创建工作，把“生态舟山”“绿色舟山”作为战略目标，实施矿山生态环境精细化管理，实现矿山环境的整治从单纯追求数量治理向质量治理转变。舟山市“百矿示范”工程——庆丰采石场生态环境治理复绿工程就是一例。庆丰采石场位于定海城区东南火龙岗山西麓，自20个世纪50年代以来，开采从未中断，已形成宽300余米，坡缘周长约700余米，开采面高达140余米的人工陡坡。随着市区的不断扩大，采石场周边已开发为居住用地及部分军事用地，矿山开采严重地威胁着坡麓附近居民的安全。同时，由于该采石场规模大，在城区的大部分地区都能见其裸露的山体，严重影响了城市的景观。为加快生态市建设步伐，2001年8月，舟山市政府决定关闭庆丰采石场，并对关闭后的采石场进行地质环境综合治理，整个工程采用扫石墙+爆破削坡+石碴回填+生态复绿的优化设计方案及复绿施工招标方式，为降低复绿工程成本，将部分矿山复绿任务“捆绑”交由开发企业限期完成，以解决矿山土地开发的前期投入。由于因地制宜地选择整治复绿施工方法，使采石场周边遗留的崩塌、滑坡地质灾害隐患明显减少，矿山自然生态基本得到修复，改善了矿区及周边人民群众生活、生产环境。2008年5月，通过了浙江省国土资源厅矿山生态环境治理复绿工程的竣工验收。该矿山生态环境治理后绿化总覆盖率达95.9%以上，其中木本植物覆盖率达30%，草本植物覆盖率70%，矿山生态环境复绿总面积达70655平方米，整理出39600平方米的可建设用地，取得了矿山生态环境根本改善与土地节约集约利用双丰收。
四、问题：制度机制亟需健全，法律法规体系有待完善
虽然我国矿山环境问题已经引起各方面的重视，但是由于环境产权制度仍未建立，无成本开发，以及利益分配不合理等方面的原因，矿山生态环境保护与治理工作滞后，总体来看，目前矿山环境保护与治理面临的主要问题有：
(1)认识不到位，重开发、轻环保。只重视经济发展而忽视环境保护的观念并未根本改变，宁可牺牲环境，也要保GDP增长。
(2)环境产权制度未建立。实践中往往因各种复杂关系使生态环境归属模糊，产权不清；一些企业未承担起对环境保护的权利和义务。现阶段如何合理界定环境产权，探索有效保护、开发利用资源的资源环境产权结构和管理制度是一个亟待解决的问题。
(3)无环境成本开发，资源价格机制未理顺。目前资源的价值没有体现资源的稀缺性，也没有将环境生态成本纳入其中，资源价格形成机制没有理顺。矿产品开发成本缺失是矿山企业尤其是民营矿山虚增利润，乃至形成暴利的原因之一，也是矿山生态环境不能根本治理的主要原因。
(4)利益分配不合理。由于矿产品环境成本缺失的部分都挤进了矿业利润，进而不可避免地会造成各个生产要素和利益分配不合理。政府和矿山企业受益而当地老百姓非但不能受益，反而因生态环境的破坏成为受害的主体。受益受损主体在时间和空间上不对称。
(5)资源开发模式不合理。当前主要存在三种开发模式：只开采矿产资源，不治理环境；先开采，后治理；边开采边治理。前两种资源开发模式不可取。把矿业经济与环境保护协调发展，才是矿山可持续发展的唯一正确之路。
(6)矿山生态环境恢复治理和评价技术标准尚未完全建立。现有评价标准已远远不能满足矿山评价要求，而且由于各地标准不统一，或根本无执行标准，给一些企业治理环境不力留下很大空间。
(7)环境治理投入不足，治理技术手段落后。我国已建立矿山生态环境治理专项基金，用于矿山环境恢复与治理，但因治理成本高，经费缺口大，治理率还不高，加上技术相对落后的粗放型治理状态，矿山生态环境恢复与治理任重道远。
(8)管理体制不完善。由于责任不明确，分工不协调，职责交叉、分散，标准不一，各相关部门依据各自职责制定和实施各种标准，未能进行充分和有效的协调，矿山生态环境治理项目实施难以到位。
(9)监管机制不健全。尚未建立专门的矿山生态环境监管执法机关，基本采用多部门不定期联合执法，缺失监管责任主体，使矿山生态环境成为监管真空。
(10)环境保护法律法规体系不完整。我国目前还没有制定具体的法律依据和管理规范鉴于矿山生态环境的复杂性，仅仅一些产业部门和地方政府制定和出台一些矿山生态环境保护与治理的法律文件和政策措施是不够的。
五、建议：加强宏观调控，用好经济调节的杠杆
通过理论分析、研究及典型案例分析，我们从八方面对矿山环境保护与治理提出政策建议，仅供决策部门在制定矿山生态环境政策和环境保护规划中作参考。
(一)理顺资源开发与环境保护的关系
按照党的十七大报告要求，“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“建设资源节约型、环境友好型社会”，“以人为本，全面协调可持续发展”，落实科学发展观，将人与自然和谐相处纳入经济社会可持续发展目标。解决我国矿山生态环境出现的种种问题，关键是要把矿产资源开发与矿山生态环境保护重要性的认识统一到科学发展观上来。加强矿山生态环境保护的宣传教育，增强人们的环境保护意识，理顺资源开发与环境保护的关系。
(二)发挥政府宏观调控和市场配置资源的基础性作用
政府宏观调控的基本着力点是要推动资源开发与环境保护平衡、协调发展，既要通过资源开发促进经济发展，又要保护生态环境。相关政府部门应建立资源环境安全的监控和预警机制，随时监测目标的运行发展状态，并根据警报信息和响应系统，采取相应的调控措施。通过市场调节实现矿山集约化规模发展，鼓励经济实力雄厚、技术设备先进的大型企业，兼并(收购)规模小、技术设备落后、不具备环保条件的中小型企业，形成规模经营，才能使资源配置合理，杜绝乱挖乱采、破坏生态环境的混乱现象，维护正常的生产秩序，从源头上保护矿山生态环境。
(三)建立环境产权制度和生态环境补偿机制
环境产权不明晰和缺乏产权主体，是影响矿山生态环境保护与治理的因素之一。为了调动全社会对生态环境保护的积极性，建议把环境资源视为环境资产，逐步列入资产化管理。生态环境补偿机制的构建，一是要以战略环评为前提，对生态补偿政策的有效性，对生态补偿主客体之间利益分配作出客观评价。二是要对生态补偿的标准和原则、补偿范围、补偿对象、补偿方式、补偿资金来源，以及补偿资金管理等都作出明确的规定。三是整合和完善现行的各项收费，生态环境补偿收费要做到专款专用，避免重复收费。
(四)完善资源环境税费制度，优化利益分配
(1)实施资源税改革，完善分配机制。资源税应是国家对采矿权人开采矿产资源产生的级差收益而征收的。这种级差收益随着资源禀赋、开采条件的差异而不同，因而税率也不同，应根据不同类型资源、不同开采条件计算出不同税率。实行开采优质和稀缺资源的企业多纳税，开采劣质资源的企业少纳税，从而实现利益平衡，建立税收调节的公平机制，实现资源的优化配置。与此同时，完善收益分配机制，将一部分资源税收入划归中央，加强国家对资源开发的调控，避免地方政府为了自身利益产生短期行为，过度开发矿产资源，加剧生态环境破坏。
(2)逐步实现资源环境税费立法。将矿产资源补偿收费和生态环境补偿收费逐步完善为资源环境税费，并以法律形式明确各种税目，提高矿山企业资源和生态环境安全保护意识，建立资源环境管理长效机制。
(3)实施矿山生态环境保护优惠政策。对执行矿山建设与矿山生态环境保护工程设施的设计、施工与投入“三同时”制度优秀的企业和三废资源化循环利用的企业，给予财政优惠政策，适当减免资源环境税率，降低信贷投资门槛，增加经费投入
(五)建立跨流域(省、市)的利益平衡与补偿机制
利益平衡与补偿机制主要是获益方向利益受损方通过财政专项资金转移支付方式实现补偿。受损方需要获得矿产资源禁止开采区域或限制开采区域的经济损失补偿、生态环境保护工程经济补偿以及其他资源输出补偿。受益方则按地区按比例分配上述补偿基金，通过财政转移支付对限制开发区域和禁止开发区域的受损方经济发展机会损失予以补偿。
对于跨区域、跨流域财政转移支付评估和管理协调工作需要有专门机构负责，建议由国土资源部协同环保部来统一协调，先试点再全面推广。
(六)建立矿山生态环境质量评价体系和标准体系、生态环境安全预警系统
矿山生态环境质量评价体系和标准体系由于牵涉不同的行业部门，以及部门自身的局限性，矿山生态环境质量评价体系实际还未完全建立。因此，评价体系标准的建立是矿山生态环境质量评价体系的关键。同时应建立完善生态环境安全预警系统，加强对矿山生态环境污染、地质灾害的预警预报。
(七)完善矿山生态环境监管体制，加强队伍建设
一要建立和完善矿山生态环境监管和执法体制，明确责任主体。建议在监察执法中采用分权执法为主，联合执法为辅的管理模式。二要明确政府对矿山生态环境治理与保护的职责。健全政府职责体系，正确履行政府职能，增强其公共服务的能力，努力建设服务型政府。三是加强基层队伍建设，实行矿山生态环境监理制度，提高矿山生态环境恢复治理的监管质量和水平。
(八)加快矿山生态环境保护的法规建设
当前尽快建立和完善矿山生态环境法规是十分必要的，亟需为矿山生态环境的资源性及其产权归属和产权转让、矿山环境的恢复与治理及尾矿的回收利用等方面制定一个统一的、适合各行业、各部门共同遵守执行矿山生态环境保护与治理的法律文件。同时制定配套的相关法规，使矿山生态环境产权、保护目标、恢复标准、监督职责更加明确，资金管理更加精细、环境监测与预警体系更加健全。
(原载《中国国土资源报》2009年7月3日，作者为《关于建立健全我国保护生态环境政策的建议》课题负责人，课题组成员张光弟、张兴)
Ⅷ 关于加强我省矿产资源保障能力的思考
向世红 田立环
(河南省有色金属地质矿产局)
矿产资源对经济的发展具有特别的支撑作用，对于发展中国家尤为重要。随着经济形势的螺旋式发展，对资源的短期需求也时紧时缓，但从长远来讲，对资源的需求是刚性的、连续的。加强地质工作，尤其是加强深部找矿，提高矿产资源查明程度，加强矿产资源战略储备，保障矿产资源可持续供应，对保障经济社会发展具有重要意义。
一、推进整装勘查，加强深部找矿，提高矿产资源查明程度
河南省是一个矿产资源大省。由于优越的地理、交通、水、电、气候等人文自然环境，我省矿产资源勘查开发程度相对较高，以铝为主的有色金属工业对河南经济社会发展起到重要的支撑作用。但是随着近年来的强势开发，我省煤、铝、金、银、铅锌等优势矿产资源的保障年限越来越低。目前我省勘查发现地表矿的可能性已大大降低，但是以往我省地质工作勘查深度一般在300m以浅(部分矿种达到500m左右)。国外一些大型矿山勘查开发资料显示，一些重要成矿区带矿床深部往往存在多个赋存空间。为了提高矿产资源的保障程度，实现地质找矿重大突破，推进整装勘查，加强深部找矿势在必行。
近年来，我省一些重要成矿区带的深部找矿取得突破性进展，如渑池县曹窑深部铝土矿勘查，陕县支建深部铝土矿勘查，以及小秦岭危机矿山深部找矿等，显示我省深部找矿潜力巨大。我省深部找矿方向及部署，一是郑州—洛阳—三门峡—平顶山等地区的铝土矿，找矿深度可达500～700m;二是小秦岭、熊耳山、外方山及崤山的金、银、铅锌矿，其找矿深度可达1500～2000m;三是栾川、嵩县、卢氏、汝阳等地区的钼矿，其找矿深部可达800～1000m;四是北秦岭地区的金、银、铅锌矿，其找矿深部可达1000～1500m。
要推进整装勘查，加强深部找矿，必须重视地质规律，并破除管理制度上的障碍。通过几十年的地质工作，以及我省地质工作者的辛勤劳动，造就了我省特色鲜明的地质勘查队伍格局，培养了一大批各有专长的勘查与科研专家，积累了丰富的地质矿产资料。尊重成矿规律，一是要建立地质勘查工作长效投入机制，我局近年来在河南省洛宁县沙沟矿区深部找矿实践证明，要实现地质找矿重大突破，必须依赖大量的地质勘查工作投入;二是要充分发挥各局、各专业地勘队伍历史形成的专业技术优势与找矿勘查的地域优势，充分利用好地质专家在某方面、某矿种的专业优势及对某些成矿规律上的独到认识，使深部找矿更有针对性，从而少走弯路，降低勘查费用，有效缩短勘查周期。破除制度障碍，一是从全省利益出发，调整不同单位的利益取向，公开公益性地质勘查成果，公开矿业权设置成果，公开各级各类规划性成果;二是要调整、明确矿权设置，运用政府调控职能，整合重要成矿区带的矿业权，开展采矿权深部“空白区”找矿。
二、积极实施“走出去”工作
世界上矿产资源的分布是极不均衡的。中国有着自己的优势矿产，但是，石油、天然气、富铁、铜、镍等大宗矿产资源短缺却是不争的事实。前两年石油、富铁矿价格飙升，对我国的经济安全产生了较大影响，究其原因，在矿产资源全球化配置的今天，中国却在全球矿产资源中占有极低的份额有着很大的关系。“走出去”工作重点要考虑的是“干什么去，到哪里去，怎样去”的问题。各地勘单位在“走出去”过程中，应加强调研在先、科学选择国别与矿区、重视风险、资源共享、信息互通等工作。“区域规划、集团作战，大企业跟进”的勘查战略模式，是我局近年来在境外找矿实践中探索出来的一套规避风险、行之有效的运行模式。河南省国土资源管理部门应在全省地勘单位“走出去”过程中加强管理，并发挥组织协调作用，避免工作重复造成资源浪费，以及相互间的恶性竞争等。
我省在鼓励地勘单位积极开展“走出去”地质找矿工作时，首选地区国内应是西部工作程度较低的省(区)，国外应是亚洲周边国家、非洲及南美洲;目标矿种应是国家紧缺或国家鼓励勘查开发的矿种;最终目的是通过获取矿业权来占有矿产资源，实现矿业开发，保障国内经济社会发展所急需的矿产资源供应。
三、鼓励科技创新工作，提倡节约利用矿产资源
提高矿产资源保障程度，必须依靠科技创新。一方面，我省推进整装勘查，加强深部找矿，实现地质找矿重大突破，依赖于新理论、新技术、新方法的引进和使用，重点是以成矿模型为指导，加强物探技术及钻探技术等综合手段在生产中的应用，关键是充分调动创新性技术专家的积极性。应尽快出台相关政策，逐步建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配新机制，奖励找矿有功人员。另一方面，现有矿产资源开发利用中，矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合回收率低，采矿贫化率高，资源浪费严重问题十分突出。应鼓励矿山企业与科研院所加强联合技术攻关，一是研究煤、铝、铁、钼、金、银、铅锌等主要矿产资源开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率、综合回收率的最佳指标，寻求节约利用我省主要矿产资源的最佳途径;二是开展新类型、低品位、多组分、难选冶等矿产资源的开发利用研究，开发可替代资源;三是加强铝、铁、金、钼、银铅锌等主要矿产资源的尾矿开发利用技术研究，变废为宝，充分利用矿产资源。
地质工作的基础属性决定地质勘查、地质科研工作必须坚持长期稳定的投入。根据河南省当前地质工作现状，科研项目应逐步转向深部找矿理论与方法方面的研究，项目费用从河南省地质勘查基金中拿出专项资金进行安排。
四、加强矿产资源(矿产地)战略储备
加强矿产资源的储备，尤其是大宗矿产资源的战略储备，对于稳定市场，保障国家经济安全，意义十分重大。国际上一些发达国家如美国、日本等，在矿产资源战略储备上的超前做法，为我们提供了十分有益的借鉴作用。
就河南省而言，矿产资源战略储备可以按矿种、分梯次进行。首先是短缺矿种矿产品的战略储备，如石油、铜、镍等，在保障经济发展需要的同时，积极储备各级矿产品，根据我省财政实力状况，现阶段储备规模可以在90天左右的需求量。其次是查明矿产资源(矿产地)的战略储备，我省资源量大、储量丰富的优势矿种有煤、铝土矿、金、银、铅、锌、钼等，对我省经济社会发展具有突出的贡献作用，由于成矿区带有利，在已知矿山的深部和外围还有很大的找矿潜力，在安排省两权价款地质勘查项目时，这些矿种要优先安排、重点安排，查明矿产资源(矿产地)，分期次向社会公开出让。第三，在一些重要成矿区带上还应以各级政府规划区的形式，储备一批重要矿产资源战略勘查基地，保障重要矿产资源后续供应。此外，一些低品位、多组分，采选难度大、成本高的矿产地也要储备起来，待日后经济、技术条件许可时再开发。
矿产资源战略储备，政府要合理规划，科学布局，并以立法形式，明确政府与企业职能，建立矿产资源战略储备与使用机制。首先各级政府要出资建立国家矿产资源战略储备库。其次是出台一系列激励措施，鼓励企业开展矿产资源战略储备，例如从财政资金上支持矿山企业储备各级矿产品;鼓励一些有实力的大型矿山企业整合那些规模小、开发能力落后的小型矿山企业，提高矿产资源开发利用水平;对主动勘查增加矿山储量的企业应实行税收减免的政策;鼓励企业和地勘单位联合实施“走出去”战略，到国外去勘查开发矿产资源，从源头上占有矿产资源等。目前我国已经建立国家石油资源储备机制，其他短缺矿种的战略储备可以比照进行。
从管理制度上讲，一是要鼓励矿山企业开展技术攻关，加强低品位、难选冶等矿产资源的综合利用，节约矿产资源，同时，鼓励矿山企业研发高附加值的深加工产品，拉长产业链条;二是通过政府调解和市场调控，加强矿产资源整合，将优势矿产资源向大型矿山企业积聚，并鼓励其通过科学规划，合理开发利用矿产资源，严厉打击滥采乱挖，采富弃贫等浪费资源行为;三是加强市场调研，根据市场需求科学规划开采规模，避免过度开采，造成竞相压价，优势资源不具优势的局面，真正发挥战略矿产资源的战略意义。
Ⅸ 我国矿业资本市场的现状、问题与政策建议
苏迅方敏干飞
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
矿业属于高风险、长周期的产业。在计划经济时代，国家为了保证整个国民经济体系正常运行，主要由政府统筹考虑矿产勘查和开发整个产业的布局。政府作为投资主体组织产业活动，占有产品的分配和收益，同时承担整个矿业的投资风险。在市场经济中，矿产勘查和开发紧密结合，形成广义的矿业概念。政府对矿业的行政管理职能与矿业的企业经营权分离，整个产业从投资到生产、分配，都按照市场规则运作，发挥市场配置资源的功能。在市场经济国家，矿业市场的一个重要组成部分——矿业资本市场是整个矿业运行基本的也是重要的纽带。在矿业经济全球化和信息化的今天，基本上已经出现了统一的全球矿业资金大市场。国际矿业资本流通已凌驾于矿产品市场之上，成为矿业经济发展的重要驱动力量。但在我国，矿业资本市场的建立和发展却比较缓慢。
一、目前我国矿业投融资现状
随着矿山企业的改革与发展，以及1998年开始的地勘经济体制转变，中国矿业也逐步由过去单一依靠财政计划投入的融资方式向多元化融资方式发展。目前，初步建立起了与社会主义市场经济要求相适应的投融资体制的基本框架。与传统体制相比，其资金筹集方式和运行机制都发生了深刻变化，主要表现在矿业投资主体多元化、资金来源多渠化、融资方式多样化，以及融资风险意识增强等几个方面。
1.矿业投资主体多元化
在传统投资体制下，中央政府是惟一的投资主体，地方政府和企业不能进行投资，私人投资被排斥。经过20多年来的改革开放，矿业投资主体已经扩大，政府、企业、居民和外商都有了不同程度的投资决策权，从而形成了多元化的投资主体，并逐步形成“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的机制。
1986～2003年，国家财政投入地勘费（绝对数）呈现逐年递增趋势，由1986年的30亿元增加到2003年的107亿元，年平均增加8%。但是，其相对数却呈现逐年递减之势，地勘支出占财政支出的比重从1986年的1.39%下降到2003年的0.43%。而且，国家财政投入占地勘总投入的比重亦呈逐年下降趋势（见图1），由1986年的97.42%下降到1998年的27.88%。1999～2003年，这一比重略高于40%，主要是由于非财政资金投入大幅度下降所致，而不是财政投入增加的直接结果。这也从一个侧面反映地勘单位机构改革对地质调查所产生的影响。
图1财政投入占地勘费总投入的比重（%）
从1999～2003年的统计资料来看（见表1），计划性财政地勘投入比重由1999年的11.83%下降到2003年的6.02%；企业自筹资金的比例不断增加，由1999年的64.58%上升到2003年93.55%。当然，如果除去油气矿产，这一比重则要大大改变（见图2）。
表11999～2003年中国地质勘查资金来源情况单位：万元
资料来源：1.《中国国土资源年鉴》（2000～2002年）。
图2非油气地勘资金来源比重比较
2.《国土资源综合统计年报》（2002～2003年）。
2.融资方式多样化
在计划经济体制下，不存在真正意义上的矿业融资活动，一切按国家计划行使。而目前不论是矿山开采企业还是地勘企业都可自主决策，既可以通过银行贷款、发行证券、商业信用、合资合作勘查、合作开发等方式进行融资，也可以采取项目融资方式进行融资。除社会公益性地质勘查项目主要由国家投入外，许多项目都是采取联合投资方式进行。
1999～2003年，矿山开采企业的融资总规模为3876.18亿元（见表2），其中股权融资为2819.93亿元、负债融资为1056.25亿元，股权融资和负债融资占融资总额的比重分别为72.75%、27.25%。
表21999～2003年矿山开采企业融资情况单位：亿元
注：1.本表数据根据《中国统计年鉴》（1998～2004年）工业企业主要指标整理。
2.本表中的矿山企业是指全部国有及规模以上非国有矿山开采企业。
从上市公司的统计资料来看，沪深两地股市与矿产资源勘探开采有关的上市公司共有200多家（2003年统计数据）。从这些上市公司的主要经营业务来看（根据上市公司招股说明书检索），从事矿产资源勘查开采的有20多家（见表3）。
表3沪深两地矿产资源勘探和开采的上市公司（截至2003年年底）
3.资金来源多渠化
在传统投资体制下，资金主要靠中央财政拨款，国内外信贷资金很少被用于地质勘查和矿山建设投资。现在除财政资金外，银行贷款、企业自有资金、个人资金、外资都已成为重要的资金来源，而且企业还可以通过各种不同的融资工具组合和创新来拓宽融资渠道。
同时，随着我国地勘经济的改革与开放，外资也不断涉入我国的地质勘查领域。几年来，外资投入所占比重不断增加，2001年所占比重近10个百分点。
4.融资风险意识增强
在国家计划投入下，风险全部由政府承担。现在则逐步变为政府、企业、银行、个人等投资者依据其投资份额分别承担，投资各方的风险意识大大增强。企业在融资决策时，不但要考虑企业内部的财务风险（或破产风险），还要考虑外部的环境风险，如利率风险、汇率风险、经济波动等。风险意识的增强，既促进了资金使用效率的提高，也加快了企业的发展。
二、目前我国矿业资本市场建设中存在的问题
对于矿业资本市场有着多种理解和含义。一般可将矿业资本市场理解为金融市场的一个特定的组成部分，其特点在于各类金融市场对于矿业融通资金有着特定的交易条件，其核心是为矿产勘查和矿业开发等筹措和融通资金。其主要参与者有勘查企业、开采企业、政府、个体投资者和机构投资者、中介服务机构等。
目前，我国矿业资本市场还不成熟，市场体系还不完善，主要体现在以下几方面。
（一）矿业改革滞后，市场主体仍需进一步完善
我国矿业资本市场主体问题主要在于地质勘查业的改革与建设上。地质勘查业改革的滞后，地勘队伍为政府的附属，其结果就是勘查资金只能依靠国家财政投入，地勘队伍不是市场竞争的主体，地勘队伍很难像企业一样通过市场筹集资金，在市场的竞争中求得生存与发展。在计划经济体制下形成的地勘“经济组织”，由于其先天不足，难以成为市场经济条件下合格的市场主体，必须进行根本改造。原有的地勘经济主体无论资产、人员、装备、机制，特别是独立的投融资能力、抗风险能力与合格市场主体要求相差甚远。没有市场竞争主体资格的地勘经济主体，在市场经济条件下，其经济运作效益等方面的情况是可以想像的，经济效益低下，不但无利于内部资金的积累，也不利于外部资金的筹集。
我国地勘经济体制改革是从1998年开始的，国家对地勘投资体制进行了重大改革，将公益性矿产资源调查评价和商业性矿产资源勘查分开运行，国家只投资公益性地质勘查工作。商业性矿产资源勘查本着“谁投资谁受益”，由探矿权人和采矿权人来投资经营，自负盈亏，承担高风险，同时也会获得高额利润的回报。国家将依法保护探矿权人采矿权人的合法权益，鼓励地方、国有企事业单位、集体、个人和外商投资勘查开采矿产资源，以此形成矿产资源勘查开采投资主体多元化和资金来源多渠道，来振兴勘查业和矿业。但遗憾的是，由于多方面的原因，这些投资主体并没有发挥应有的作用。
（二）矿业资本市场发展受限，交易平台层次单一
1.负债成本高，阻碍负债融资市场的发展
从总体上看，我国矿山企业规模小，资信度低，可供抵押的物品少，财务制度不健全，所以，他们向银行贷款和利用商业信用等方式融资比较难。而且，近几年我国利率市场化程度有所提高，但存贷款利率仍没有完全放开，不能反映贷款的风险程度，产生了贷款风险与收益的不对称现象。银行对大客户的贷款相当于批发业务，对中小企业的贷款相当于零售业务，中小企业贷款金额小、笔数多、手续繁杂。据调查，对中小企业贷款的管理成本平均为大型企业的5倍左右。如果对大中小企业贷款实行一样的利率水平，银行当然没有积极性给中小企业贷款。因此，造成了小企业贷款融资成本高，从而不利于负债融资市场的发展。
2.国内上市“门槛”高，制约了矿业证券市场的发展
首先，在国内发行人申请公开发行股票中规定，公司在发行前1年末，净资产在总资产中所占比例不低于30%，无形资产（不含土地使用权）在净资产中所占比例不得高于20%；公司股本总额不少于人民币5000万元；向社会公众发行的部分不少于公司拟发行股本总额的25%；拟发行股本超过4亿元的，可酌情降低向社会公众发行部分的比例，但最低不得少于公司拟发行股本总额的15%。
由于勘查企业从事经济活动的产品是地质成果，而会计处理中规定地质成果为无形资产，无形资产（不含土地使用权）在净资产中所占的比例不得高于20%是比较难达到的。就股本要求来看，单一的地勘企业的股本都低于5000万元。因此，这就限制了地勘企业通过股票市场进行融资。
其次，《中华人民共和国公司法》对于发行债券企业规定，股份公司的净资产不能低于人民币3000万元，有限责任公司的净资产不能低于6000万元。这就把我国90%以上的矿山企业排除在能发行债券企业之外。
3.矿山企业税费负担过重，自有资金缺乏积累能力，限制了内部融资的发展
首先，1994年税制改革以后，我国矿山企业税费种类主要包括增值税、所得税、资源税、矿产资源补偿费、城建税、土地使用税、营业税、教育费附加、资源税外的销售税金以及其他税费。繁重的税费，无疑增加了企业的负担，利润总额减少，其结果是企业内部融资能力减弱。据有关资料统计，在1993年以前，我国采掘业税费负担较轻，平均为销售收入的5%以下，低于全国工业企业平均水平；1994年以后，采掘业税赋猛增，占销售收入的12%左右，而全国工业总体税赋水平为7%左右，且呈微降趋势。
其次，1994年税制改革以前，我国只对铁、石油、天然气等部分矿产征收资源税，计征方法是对超过一定利润额以上的利润按一定的比例（百分比税率累进）计算。但在1994年税制改革后，资源税征收改为对自然丰度不同的矿山企业适用差别税率，采用“从量法”征收，并对所有矿山企业普遍征收，而不管其是否赢利，这无疑增加了微利企业的负担。
第三，矿山企业税费还集中表现在增值税上。税改前矿山企业交3%的产品税，税改后增值税调至13%。由于矿山的特殊性，几乎没有外购原料，只外购少许辅助材料，用于抵扣进项增值税少，实交增值税多。
显然，矿山企业沉重的税赋和不公平的税费负担，其直接后果就是盈余大幅度减少，企业资金的自我积累能力减弱，内部融资能力下降。对于矿业资本市场的建设和发展来说，无疑限制了一个重要资金来源渠道的发展。
4.目前我国的矿业资本市场层次单一，需要多层次的资本交易平台
目前，中国矿业资本市场没有勘查投资板块，也缺少中小矿山企业板。首先，多层次的资本市场符合我国现阶段的矿业经济结构。地质勘查是矿业经济发展的基础环节，探明的矿产资源储量的丰富程度，不仅关系矿业经济自身的发展，而且对于国民经济的稳健运行也有着十分重要的意义。此外，在我国的矿山开采企业中，中小型企业占有绝对大的比重，约为99%。因此，地质勘查业的发展需要勘查板块，矿山开采的发展需要中小企业板。
其次，多层次资本市场适应我国矿业经济转型的自身要求。伴随地勘经济体制的改革、行业的成长，其有着强烈的融资上市欲望。
其三，多层次的矿业资本市场是我国资本市场完善自身结构、化解金融风险的重要安排。中国资本市场的一大恶疾是缺乏淘汰机制，公司能上不能下。结果就是优不扶、弱不汰，市场资源配置功能无法发挥，大批垃圾股吞噬市场资源，挤压绩优公司的生存空间。
当然，市场建立仅仅是第一步，如何运行、管理才是更大的问题。是否有严格的审查、考核上市公司是市场成败的关键。只有做到这一点，投资者才不会是垃圾工，股市也不会成为垃圾桶，中国的多层次资本市场才会发挥其真正的作用。
（三）矿业投资机构缺乏，风险勘查投资基金尚未建立
目前，我国已有上百种投资基金，但缺乏专门从事风险勘查的投资基金。我国矿业在上世纪先后建立过黄金基金、白银基金、石油天然气勘探基金。黄金开发基金是国家为扶持黄金工业的发展而设立的专项基金，现已经国务院批准转为中国黄金集团公司的资本金，成为中国黄金集团公司的国有资产。而白银基金现已不复存在。石油天然气勘探基金是由企业提取的，主要用于石油天然气企业的油气勘探，不是真正意义上的“投资基金”。近几年来，各地方政府有关部门已建立不同形式的勘查基金，它们也不是完全意义上的投资基金。
（四）矿业中介机构不健全，多层次、宽领域、全方位的中介机构还未建立
在市场经济运行中，中介服务机构是一个不可或缺的媒介。如果没有中介机构的积极作用，任何公司都不可能直接到证券交易所上市，必须求助于为上市提供专业化服务的中介机构。实际上，证券交易所的上市规则中一般也都规定要有独立的中介机构对上市公司进行包装、评估、推荐和业务指导。虽然，目前我国已有不少的证券等中介机构，但其业务涉及矿业的很少，更不用说专门的涉矿中介证券服务机构。
由于我国矿业资本市场发展缓慢，为其服务的中介机构也就不成熟和不完善。资源公司上市与交易的场所没有建立，矿业公司的股票交易市场尚不发育，没有配套的上市规则，也没有矿业专业人员配备，缺乏应有的监督保障。矿业专业协会的地位、作用没有充分发挥，评估人员的综合素质、知识水平急需提高，评估机构的业务范围、影响力、权威性有待增强，评估的软、硬件设备需改善等。显然，目前我国涉矿专业性和技术性较强的中介服务机构也还不健全。
三、进一步发展我国矿业资本市场的政策建议
中国矿业的发展，必须建立规范的资本市场。矿业发展的核心是搞好地质勘探工作，要规避勘探的高风险，开辟社会的融资渠道，按照国际矿业的运行规律和经验，建立具有中国特色的矿业资本市场已成为发展我国矿业的首要任务。
发展矿业资本市场不但是矿业发展的客观要求，也是中国金融改革的一个重要组成部分。当前，国内矿业企业面临跨国矿业（集团）公司及其背后强大的资本市场所带来的压力，而矿业资本市场上的差距正在影响我国企业的国际竞争力。国内矿山企业难做大做强的问题，恰恰是缺乏有效的资本市场，不能进行行业的整合。要将本土企业做大做强，必须依靠收购与兼并进行行业的整合。而兼并与收购顺利实行的前提，是一个健康有效的资本市场。入世3年来，中国资本市场正积极主动融入国际资本市场中，参与国际分工，分享国际市场一体化的好处。资本市场的开放也是中国经济改革进程中的现实需要。因此，国内资本市场必须在理念、工具、管理体制、传导机制等方面推陈出新。
发展矿业资本市场是分散矿业风险、建立多元的市场化风险配置机制最重要的制度措施。同时，发展矿业资本市场，在为矿业企业创造多元融资渠道的基础上，为其完善公司治理结构，提供了一个市场化的平台；也为矿业企业的国际化即跨国矿业（集团）公司的形成，提供了一个恰当的资本扩展机制，它将从根本上铲除小矿经营的经济思维。而且，发展资本市场，为广大投资者提供了可自由选择，具有良好流动性的资产及资产组合，有利于投资者财富的增长和风险规避。
党的十六大提出推进资本市场改革开放和稳定发展的战略目标，党的十六届三中全会进一步明确了资本市场建设的各项任务。伴随着《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的发布，我国资本市场改革发展的宏伟蓝图已经清晰地展现在世人面前。在经过十多年的“摸着石头过河”之后，资本市场终于有了一个明确的发展方向和目标。以扩大直接融资、完善现代市场体系、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标，建设透明高效、结构合理、机制健全、功能完善、运行安全的资本市场。根据我国资本市场的发展方向和目标，对于发展矿业资本市场来说，主要提出以下建议。
（一）推动矿业企业的股份制改造，完善和健全矿业资本市场主体
从我国十几年来推行股份制，建设和发展资本市场的实践来看，股份制对推动我国生产力发展十分重要。它对优化资源配置，推动国企改革，建立现代企业制度，吸收高新技术，调整经济结构，筹集更多的社会资金，促进国民经济持续快速发展具有重要作用。因此，地勘经济主体应按照现代企业制度的要求，进一步深化改革，组建成有中国特色的资源（集团）股份公司。这不但是发展矿业资本市场的要求，也是我国经济体制改革的必然趋势。而且，各勘查企业、矿山开采企业、矿产品加工企业、矿产品进出口贸易企业之间，应根据自身的优势，进行产业结构调整和重组，组建大型特大型综合性矿业企业（集团）股份公司。同时，引导、推动并规范地勘单位、矿业企业通过合资、合作、矿业权出让等方式利用外资进行股份制改组改造。
（二）建立多层次的矿业资本市场的交易平台，完善矿业资本市场体系
按照《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中提出的“在统筹考虑资本市场合理布局和功能定位的基础上，逐步建立满足不同类型企业融资需求的多层次资本市场体系，研究提出相应的证券发行上市条件并建立配套的公司选择机制”的要求，建立多层次矿业资本市场体系。
1.适当降低矿业公司上市门槛，完善矿业公司上市制度
相关部门应加快研究和制定矿业公司境内上市特别条款，降低矿业公司上市条件要求。研究和制定矿业公司上市与非矿业公司上市的一般条款的差别要求、矿业公司上市的特别条款、矿业公司上市的资源储量报告及其审核与发布、矿业权资产的处理等。加强和完善证券管理部门、股票交易所及金融投资机构对矿业融资政策、规则的制定及上市矿业公司的监督管理职能。制定资源公司、矿业公司境外上市的特殊条款与差别性要求，支持和鼓励资源公司、矿业公司到国际矿业资本市场上融资。鼓励矿业公司在国际资本市场上发行债券。
2.建立勘查资本市场
推动勘查资本市场的建立，研究和制定资源公司上市条件，选择地点进行试验，开辟勘查资本市场。从国外矿业资本的运营机制和发展过程中的经验教训分析，建立勘查资本市场的关键是建立创业资本的“出口”即退出机制。建立可行的勘查资本退出机制的一个重要步骤是建立“风险勘查资本市场”。而从扶持我国地勘企业和中小矿山企业的角度来看，“二板市场”将为矿业投资提供沃土。
3.积极拓宽矿业资本的来源渠道
鼓励和支持银行等金融机构对矿产资源勘查和开采的融资服务。鼓励商业银行特别是国家政策性银行为矿业项目融资提供担保和贷款。鼓励政策性银行在现有业务范围内，支持符合国家产业政策、重要矿产、经济效益好的企业的发展。扩大勘查企业、资源公司、矿业公司贷款利率的浮动幅度。积极研究开发适应矿业企业发展的信贷服务项目，进一步改善银行对勘查企业、资源公司、矿业（企业）公司的结算、财务咨询、投资管理等金融服务。鼓励社会和民间投资，探索建立风险勘查投资公司，以及风险勘查投资基金的管理模式和撤出机制。严格风险勘查投资的市场准入和从业资格管理，规范风险勘查投资的市场行为，充分发挥政府对风险投资的导向作用。
（1）建立矿业投资基金。要建立各种政府勘查投资基金，设立专门的矿业投资基金。要允许其他投资基金进入矿业资本市场，建立以商业性勘查基金为主导的相互补充的勘查投资体系。
（2）发展机构投资者。鼓励建立矿业投资公司，从事专门的矿业投资活动，使其成为矿业投资基金的主要来源之一。这是开辟投资资金的重要渠道。
（3）积极利用国外矿业资本市场。遵循市场规律和国际惯例，符合条件的内地的资源公司、矿业公司要积极争取到境外发行证券并上市。
（三）建立健全中介机构
1.完善矿业评估制度，建立各种地质咨询服务
引入“资格人”制度，加快矿权评估与国际惯例接轨，包括进入市场的法律许可制度、市场主体、市场监督、维护市场公平及秩序的管理制度等。大力培育和完善矿权评估专业协会，建立与国外同行业的协作关系，加强技术规范和方法的沟通和交流，扩大评估业的国际认可度和国际舞台的影响力，为矿业公司海内外融资提供高质量的技术咨询服务。加强和完善对评估机构及评估人员的监管措施。加强专业评估人员的业务培训和综合素质的提高，提倡新技术新方法的使用，尤其是计算机软件的普及应用及评估成果的可视性。建立各种地质咨询服务机构，发挥其在矿产资源勘探上的积极作用。严格对资源公司上市招股说明书、季度报告和年度报告处理的真实性、科学性。
2.完善矿业权资产会计制度与会计服务体系
按照国际惯例建立专门的矿业会计准则，依照（遵循国际惯例的）矿业会计准则进行会计处理和编报财务报表，并增加矿业企业财务报表的透明度。加快为矿业服务的特殊会计人员的培养，提高从业人员的业务素质和职业道德。成立为矿业服务的专门的会计咨询机构，加强对会计人员的监督管理。成立矿业会计协会，增强行业自律。加快矿业会计方面的法制建设。
3.加强其他中介服务机构的建设
发展资源公司、矿业公司上市的投资咨询机构、资信评级机构，加强对会计师事务所、律师事务所和资产评估机构的管理，提高中介机构的专业化服务水平。
（四）充分发挥政府的作用
政府对勘查的支持主要有两个方面：一是直接的，如税收优惠，提供勘查补助金等；二是间接的，如改善本国的政治、经济环境等。归纳起来，主要有以下几个方面。
1.提供税收优惠政策
在国外，许多政府都对制定了有关矿产资源探采的税收优惠政策，特别是勘查与开发支出的税收处理（加速折旧、资本化当期摊销等）、耗竭补贴等，并以此来反映税收的时间价值。这些优惠在降低矿业公司的有效税赋方面起着积极的作用。
2.建立勘查补助基金
勘查补助作为国家风险投资的一部分，起到种子资金的作用。在加拿大、澳大利亚等国，都实施过此项政策，如联邦德国的境外矿产勘查鼓励计划。实施勘查补助不但有利于勘查项目本身，而且也有利于其他社会资金投资勘查项目。
3.为企业贷款提供担保与资助贷款
在一些国家，为了使矿业企业获得商业银行贷款或世界银行的低息或无息贷款，政府也出面为其提供担保，使其更容易贷款。如日本企业在国外采矿，从本国金融机构（市中银行和进出口银行）借款时，金属事业团出面做担保人，收取0.4%的担保费。
4.健全资本市场法规体系，加强诚信建设
按照发展我国矿业资本市场的客观要求，健全有利于资本市场稳定发展和投资者权益保护的法规体系。清理阻碍市场发展的行政法规、地方性法规、部门规章以及政策性文件，为大力发展我国矿业资本市场创建良好的法制环境。按照健全现代市场经济社会信用体系的要求，制定资本市场诚信准则，维护诚信秩序，对严重违法违规、严重失信的机构和个人坚决实施市场禁入措施。
作者简介
[1]苏迅，中国国土资源经济研究院研究室主任，研究员。
[2]方敏，中国国土资源经济研究院研究室副主任，研究员。
[3]干飞，中国国土资源经济研究院，副研究员。