Ⅰ 制定礦產資源勘查可持續發展戰略的意義和依據
制定正確的礦產勘查發展戰略，必須立足現實，依據國情、地情、礦情，面向世界，才能保持礦產勘查的持續發展，才能有利於促進我國經濟的有序增長，這是關繫到國計民生的宏圖大計。
一、制定礦產勘查可持續發展戰略的意義
1.是實現資源與環境、人口、社會、經濟協調發展的需要
實施可持續發展戰略就是既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不以犧牲後代的利益為代價來滿足當代人利益的發展，既要達到發展經濟的目的，又要保護人類賴以生存的自然資源和環境，使我們子孫後代能夠永續發展和安居樂業。說到底，可持續發展戰略就是要使經濟、社會與資源環境相協調發展的戰略。它所追求的最高目標是人與自然的和諧。其核心是，在社會和人民積極參與自身發展決策的情況下，健康的經濟發展應建立在自然資源的長期可持續的供給能力和生態環境的長期承受能力之上。在發展指標上，用社會、經濟、文化、環境、生活等多項指標來衡量。這種發展把眼前利益與長遠利益、局部利益與全局利益有機地統一起來，使經濟能夠沿著健康的軌道發展。而健康的經濟發展必須充分考慮自然資源的長期供給能力。也就是說，發展是靠自然資源支撐的，不能以破壞資源、環境和生態為代價。也就是要求現代發展應為進一步發展保持足夠的後勁和創造條件。特別是礦產資源屬於不可再生的耗竭性自然資源，必須實施礦產勘查的可持續發展戰略，合理開發利用和保持礦產勘察的永續發展。
2.是完成我國社會主義現代化建設「三步走」發展戰略目標的需要
我國經濟建設的戰略部署分三步走。第一步，從1981年到1990年，解決全國人民的溫飽問題，國民生產總值比1980年翻一番。這個目標已經提前實現了。第二步，從1991年到2000年，國民生產總值再翻一番，人民生活達到小康水平，人均達800～1000美元。這個目標也已實現。第三步，從2000年到21世紀中葉（2050年），人均國民生產總值達到世界中等發達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現社會主義現代化。然後，在這個基礎上繼續前進。要實現這一發展目標，就需要礦產勘查工作能為其提供相應的礦產資源和地質資料。要使礦產勘查工作能順利地完成這一歷史使命，必須研究和制定正確的發展戰略，以此保障社會經濟可持續發展對礦產資源的需求。
3.是解決礦產資源供需矛盾，提高礦產勘查工作應變能力的需要
隨著社會主義現代化建設的發展，經濟建設規模的擴大，人民群眾對生活質量要求的提高，對礦產資源的需求量也與日俱增，供需矛盾日趨突出。我國已從石油出口國變為凈進口國，進口量日益增多；富鐵礦、銅礦、鉑、金剛石等礦產由於地質等條件的原因則是長期依靠從國外進口來解決。據原中國地質礦產信息研究院預測，我國45種主要礦產中，石油、天然氣、鐵、銅、錳、金、銀、鉻鐵礦、金剛石、鉀鹽等22種礦產現有可供利用礦區的儲量尚不能滿足2010年我國經濟建設對礦產資源的需求，礦產勘查工作面臨著一系列的挑戰與考驗，並迫使我們對種種重大問題進行思考與選擇。特別是在目前面臨許多矛盾和困難的形勢下，這就必須要有一個正確的發展戰略作指導。
4.是礦產勘查工作自身健康發展的需要
礦產勘查工作是一個龐大而又復雜的系統工程，是由幾個層次、多個階段和許多工種、方法所構成的一個整體。它不僅涉及到作為主體的勘查者和作為客體的礦產之間的關系，即「人－地」的關系，而且還有勘查者之間的關系。因為礦產勘查工作是需要龐大的群體才能完成的工作。與此同時，完成礦產勘查工作還需要有多種技術裝備的幫助。於是，又有人與物之間的關系。對於這樣復雜的系統工程，如果不了解它們之間的相互聯系、制約、內在規律，不了解客觀地質規律和宏觀地質工作規律，沒有依據客觀規律制定的礦產勘查發展戰略，沒有對礦產勘查工作全局的科學籌劃與正確指導，就不可能使各個工種、手段、方法做到協調穩定、健康地發展。只有研究與制定出正確的發展戰略，才有可能對各個層次、各個階段的勘查工作作出正確的部署和指導，才能使礦產勘查的各個局部得到健康發展，並進而促進整個礦產勘查工作的健康發展。這就是說，礦產勘查工作在其發展過程中，它服務於社會的功能是在擴大還是在減少，對社會生產力發展起的作用是積極的還是消極的，所有這些影響礦產勘查興衰成敗的問題，都與礦產勘查工作發展戰略的正確與否有密切關系。不同的戰略有不同的結果。正確的戰略可以將礦產勘查事業引向興旺，錯誤的戰略可能導致礦產勘查事業衰落。因此，要使礦產勘查健康發展必須對礦產勘查制定相應的戰略和行動綱領，即實施礦產勘查可持續發展戰略。就是以礦產資源的持續供給、合理利用、有效保護和降低環境代價為前提，充分滿足礦產資源開發的經濟效益、資源效益、環境效益和社會效益，使礦產勘查健康發展。
5.是實現礦產資源代際公平、合理分配的需要
可持續發展戰略不僅是對當代人共同利益的考慮，而且它要求對後代人長遠利益給予關注。它強調代際之間的機會是均等的。當代人享有的正當的礦產資源的權利，即享有在發展中合理利用資源的權利，後代人也同樣地享有。當代人不能也沒有權利一味片面地追求自身發展和消費，而將有限的礦產資源揮霍殆盡，更不能剝奪了後代人理應享有的發展和消費的機會和權利。由此要求礦產勘查對資源更加「節約保護和更新建設」，並以此作為跨世紀礦產勘查行為規范，處理好在保護中開發和在開發中保護的關系。對不可再生的資源，應使其耗竭得到補償。每一代人的資源消耗都必須遵循「高效、節約」的原則；每一代人口的增長必須與資源基礎的擴大相適應。建立全球資源保護體系和消費體系，實現礦產勘查可持續發展戰略。
二、制定礦產勘查可持續發展戰略的主要依據
1.要從我國的基本國情出發，以黨的基本路線和國家發展「三步走」戰略為依據
中國是幅員遼闊、資源豐富、歷史悠久的大國，又是底子薄、耕地少、人口多、人均資源不足的貧國，在經濟上屬於發展中國家。新中國成立以後，社會主義制度雖然在中國大陸上紮根並初步顯示其優越性，但還不成熟，不完美。在生產關系和上層建築中還存在著不適應生產力發展的方面和環節，正處在社會主義初級階段。這個階段的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質文化需要同落後的社會產生產力之間的矛盾。這一矛盾決定了我國長期的根本任務就是要發展生產力。而生產力的重要要素之一就是生產資料，礦產資源是其中的重要部分。為完成這一任務，我們黨從具體國情出發，制定了黨在社會主義初級階段的基本路線。即：「領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦奮斗，為把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家而奮斗。」黨的基本路線的核心是「一個中心、兩個基本點」。「兩個基本點」：一個是立國之本，一個是強國之路。兩者都是「一個中心」所要求的，都要求把我國的經濟搞上去，都是我國生產發展不可缺少的社會形式。這既是生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建築所要求的，又是上層建築、生產關系反作用所要求的。我國的具體國情和黨的基本路線是我們做好一切工作的基礎。因此，制定礦產勘查的可持續發展戰略，必須從我國國情出發，以黨的基本路線為依據。
2.要與國家的經濟發展戰略相適應
1989年以來，我國經歷了兩個具有歷史意義的轉折，即經濟體制模式和經濟發展戰略的轉變。體制方面由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，經濟發展由過去傳統發展戰略向可持續發展戰略的轉變。這種轉變主要表現以下幾個方面：
第一，從速度型、外延式、粗放經營向效益型、內涵式、集約化經營轉變。立足於提高每一單位資源的消耗和環境代價，取得最大的社會經濟效益。為此必須建立全國資源集約型的社會生產體系、社會消費體系、社會經濟體系和社會人口體系。
第二，從追求重工業、軍事工業超前發展向以科技為動力，農業、輕工業、重工業持續、穩定、協調發展轉變。我國是一個資源種類齊全的資源大國，但就人均而言又是一個資源相對貧乏的國家，必須依靠科技力量，加強礦產資源勘查工作，增加資源供給，更新和發展采、選、冶新工藝技術，實行綜合開發綜合利用方針，使農、輕、重各產業持續、穩定、協調發展。
第三，從封閉、分割的市場向統一的對國內外開放的市場轉變。在當今世界經濟全球化、國際資源市場不斷擴大的形勢下，任何國家都不可能完全依靠本國的資源發展經濟，而必須向國際市場開放。這是社會經濟發展的必然。隨著改革開放的中國經濟實力的增長，中國的資源戰略將是充分利用國內外兩大市場，加入國際經濟大循環，依靠國際市場來實現資源的優化配置。
第四，從高積累、低消費向兩者兼顧轉變。明確政府、企業、個人在自然資源的所有權和開發經營權方面的權利和義務；建立基本市場機制與政府宏觀調控相結合的自然資源管理體系；頒布了《中華人民共和國礦產資源法》，有效保護和合理開發利用礦產資源，防止資源的浪費與破壞，以法制保證實現資源的優化配置和綜合利用，保持資源的動態平衡。
制定礦產勘查戰略，應與國家經濟發展戰略相適應。我國經濟實施可持續發展戰略，決定了礦產勘查也必然實施可持續發展戰略。
3.制定礦產勘查可持續發展戰略要受中國礦情的制約
（1）我國礦產資源的基本狀況是，總量豐富，人均不足，礦產資源供需形勢嚴峻。具體表現在：
第一，我國礦產潛在資源總量豐富。到目前已發現171種礦產，探明儲量的礦產156種，其中45種礦產儲量潛在價值中佔9.8%。從位次來說，我國礦產潛在資源量在世界上占第3位，但人均礦產佔有量僅為世界人均佔有量的58%，居世界第53位。在45種主要礦產中，我國低於世界人均佔有量的礦種達27種。
第二，我國目前人均礦產品消費量與世界人均水平相比還有較大差距。我國國民經濟要達到中等發達國家的水平，人均礦產品消費需求缺口很大。從表7-1可以看到：
表7-1我國與世界主要國家人均礦產品消費量對照表（1992年）
註：據朱訓《論地學哲學工作的形勢與任務》，中國文史出版社，1998年6月。
第三，我國礦產資源消費量增加很快，而探明儲量增長速度緩慢，從1986年到1996年經對照短缺礦產統計見表7-2。
表7-2我國礦產資源消費量增長速度與儲量增長速度對照表
註：據陳毓川《礦產資源、能源、土地資源與可持續發展》，地震出版社，2000年9月。
第四，根據有關研究結果，我國45種主要礦產對2000年、2010年、2020年3個階段的資源保證程度是：到2000年有30種礦產能滿足需要；到2010年有23種礦產能滿足需要；到2020年只有5種礦產能夠滿足國民經濟建設發展的需要。具體情況見表7-3。
表7-32000～2020年我國主要礦產滿足國民經濟建設發展需要保證程度表
註：據陳毓川《礦產資源、能源、土地資源與可持續發展》，地震出版社，2000年9月。
我國主要產品進口量逐年上升，耗費了國家大量外匯（表7-4）。
表7-41986～1996年我國進口礦產品消費外匯表
註：據陳毓川《礦產資源、能源、土地資源與可持續發展》，地震出版社，2000年9月。
可見，我國的基本礦情從量上看是總量豐富，但人均不足。即可謂是一個資源大國，但人均是資源小國。我國人均擁有的礦產資源量是美國人均佔有量的1/10，是原蘇聯人均佔有量的1/7。由此可見，相對於滿足人口對生產生活資料來源的需求而言我國卻是資源小國。
（2）我國多數支柱性礦產資源短缺或探明儲量不足，主要礦產貧礦和難選礦多，單個礦床規模偏小，優勢礦種不多。既有優勢，也有劣勢，其表現是：
第一，我國的礦產有的探明儲量比較豐富，有的則明顯不足。資料顯示，我國礦產資源種類已探明儲量的有153種，其中能源礦產7種，黑色金屬，有色金屬、稀有金屬、稀土金屬及貴金屬礦產54種，非金屬礦產89種，水氣礦產3種，是世界上少數幾個礦種配套較為齊全的國家之一，為國家建立獨立的完整的工業體系提供了物質基礎。其中以煤、鎢、銻、釩、鈦、稀土、菱鎂礦、螢石等佔有世界優勢。但關繫到國計民生的一些用量大的支柱性礦產，如鐵、錳、鋁、銅、硫、磷、鉀等礦產，資源條件差，探明儲量少，處於劣勢，不能滿足國內經濟建設需要。
第二，我國的礦產有富有貧。礦產種類雖然齊全，但結構不盡理想，質量相差懸殊。而大礦的基本特點是貧礦多，富礦少。據現有資料分析，我國86%的鐵礦儲量屬貧鐵礦，50%以上的錳礦屬貧礦，銅礦儲量中70%為含銅低於1%貧礦，鋁硅比大於7的鋁土礦不到28%，含五氧化二磷達到30%的磷礦儲量在總儲量中只有7%。我國也有一批富礦，如海南石碌鐵礦、湖北大冶鐵礦都是富鐵礦，稀土礦也是富礦。
第三，我國礦床中既有單元礦床也有多元礦床。從礦產共生組合情況和伴生元素復雜程度分析，我國共生礦和綜合礦多，單一礦少。據調查，全國25%的鐵礦、40%的金礦、75%的銀礦、80%的有色金屬礦和大多數地區的煤礦都與其他礦產共生或伴生在一起。這種特點既有好的一面也有不利的一面。好的一面是可帶來更多的自然財富；不利的一面是給開采、選冶帶來了許多困難和問題，影響其開發利用。
第四，從礦床規模分析，我國中小型礦多，大型、超大型礦床少。按現行規范分類統計，我國固體礦產中大型礦床占礦床總數的11.01%，中型礦床佔23.21%，小型礦床佔65.78%。不同類型礦產中大礦所佔比例也不盡相同，如鐵礦的大型礦床僅佔5.2%，但儲量卻占整個儲量的63%，銅礦大型礦僅佔2.6%，其儲量卻佔58%。
我國礦產分布面廣，但分布不均。如，煤炭集中於山西、陝西、內蒙古三省（區），佔全國保有儲量的68%；鐵礦集中於遼寧、河北、四川三省，佔全國保有儲量的63%；銅礦主要集中在長江中下游、四川、雲南、山西中條山；鎢、錫、鉍等主要分布在南嶺地區；鋁土礦主要集中在山西、河南、貴州、廣西，占總量的82%；磷礦集中於雲南、貴州、四川、湖北四省，占保有儲量的70%。這種分布格局使礦產資源的開發利用嚴重地受到交通運輸條件的制約，也給交通運輸、基礎設施建設帶來巨大的壓力。
（3）我國礦產資源開發利用中破壞和浪費嚴重。
第一，由於歷史原因，我國絕大多數礦山企業技術水平，管理水平，人員素質等方面與發達國家相比還較低。
第二，礦產資源有償開採的制度還未完全建立起來，這導致了礦產資源開發利用水平低，破壞和浪費現象嚴重。據統計，我國共伴生礦產資源綜合利用率不到20%，礦產資源總回收率只有30%，而國外先進水平平均在50%以上，差距分別為30和20個百分點。
第三，礦產資源的開發對礦山及周圍環境造成污染並誘發多種地質災害，破壞了生態環境。據統計，全國因露天采礦和各類廢渣廢石、尾礦堆放等直接破壞、侵佔的土地達1.4萬～2萬平方公里，並繼續以每年200平方公里的速度增加；采礦引起的地面塌陷面積8.7萬平方公里；礦業廢水排放量佔全國工業廢水排放總量的10%以上。礦業及相關行業排放的廢渣累計58億噸，佔全國廢渣貯存量的89%。
4.要尊重礦產勘查工作自身的客觀規律
礦產勘查工作過程是對客觀地質與礦體進行認識的過程。由於許多礦產資源和地質情況不是在地表都能看得見、摸得著，哪裡有礦、哪裡無礦，雖有一定規律，但要掌握它不是輕而易舉之事，需要通過勘查儀器、設備的幫助來進行探尋，需要通過普查、詳查、勘探幾個階段才能把情況搞得比較清楚。而要完成這幾個階段工作，就需要有較長的時間。因此，周期長又是礦產勘查工作的一個重要特點。既然找礦工作是對客觀礦體的認識過程，當然就要受認識規律支配。所以在礦產勘查工作中，實事求是、循序漸近、協調發展就成為非常重要的問題。在研究制定礦產勘查發展戰略時必須考慮這些因素。
5.要以現實的人力、物力、財力情況，以及地質科研水平、技術條件為依據
第一，目前，我國礦產勘查隊伍實力雄厚但結構與素質亟待改善。
我國礦產勘查隊伍是世界上規模最大的實力雄厚的隊伍。但是，地質隊伍在結構和素質方面都存在亟待改善的問題。從結構來看，一是隊伍構成中技術人員比例低。二是技術人員年齡結構呈兩頭大、中間小狀態。三是技術人員的專業結構也不盡合理，餘缺並存。在隊伍素質方面，一是文化素質偏低，具有研究生學歷的技術人員僅占專業人才的0.8%，而無學歷的人員卻佔11%；二是由於野外工作與室內工作分離，使既善於野外觀察又能室內研究的高水平人才很少；三是技術人員外語水平低，知識面窄；四是尖子人才少，中年學科帶頭人尤為不足。這對地質科學的發展和勘查水平的提高將有很大影響。
表7-5全國各部門地勘職工隊伍情況表
註：據朱訓《找礦哲學概論》，地質出版社，1988年第二版。
第二，勘查技術裝備配套齊全，但現代化程度不高。隨著礦產勘查工作的迅速發展，我國地質機械儀器工業不斷壯大，為地質勘查工作提供了大量的設備和儀器。特別是改革開放後，地勘行業陸續從國外引進了一大批先進設備儀器，加快了地勘裝備更新換代。但從總體看，技術裝備老化問題突出，設備新度系數較低（0.54左右），大宗設備現代化程度不高。所以，加倍努力提高技術裝備現代化程度是迫切需要解決的一項任務。
表7-6全國地勘行業裝備情況表
註：據朱訓《找礦哲學概論》，地質出版社，1988年第二版。
第三，地質理論與勘查技術取得重大成就，但總體仍處於相對落後狀態。我國地質學界在理論和技術研究方面取得了豐碩成果。理論研究方面，以成礦理論研究和與礦產形成分布及勘查有關的大地構造理論研究所取得的成果最為突出。這些理論對於指導找礦都起了積極的作用。其中特別是「陸相生油論」和中國東部新華夏系構造控制含油氣盆地分布的論點，對於中國實現油氣勘查的重大突破、一舉摘掉貧油帽子具有重大意義。在勘查技術方面也取得了一系列重大成就，不僅在某些領域達到國際水平，甚至居於領先地位，並且對礦產勘查工作實現一系列找礦重大突破起了積極的促進作用。在看到成就的同時，從總體上看，我國還處於相對落後的狀態。主要表現在：一是雖有少數領域比較先進，但多數尚處於引進新概念，引進新方法、新儀器，跟著別人走的狀態；二是近10多年來成礦理論研究方面沒有大的進展，與國際先進水平之間的差距進一步拉大。
第四，礦產勘查投入逐年增長，但資金供需矛盾仍很突出。到1990年，國家對礦產勘查工作投入累計555億元。近10多年來，在國家各方面支出大量增加、財政較困難的情況下，地勘費仍以年均8%的幅度增長，這有力地支持了地質勘查工作的開展，為經濟發展和人民生活提供了大量的礦產資源，保證了國家經濟建設的需要。但是，我國自「七五」開始，地勘費的有效投入連年處於下降狀態，已嚴重影響了地質工作的開展。一方面，國家經濟發展的需要對礦產資源的需求日益上漲，人頭費增加，從而進一步加劇了勘查資金的供需矛盾。另一方面，由於勘查資金供需矛盾日益擴大，有限的地勘費能完成的勘查工作量逐漸減少，我國地質勘查投入占國家財政支出的比例從1990年的3.1%下降到2000年的1.3%。再加上商業性礦產勘查市場尚未形成，2000年投入的固體礦產勘查鑽探工作量僅有30萬米，為1975年的2%。由於沒有足夠的勘查工作量的投入，新發現的礦產地大幅度減少，從而又進一步加劇了礦產資源供需的矛盾。
第五，礦產勘查取得巨大成就，但仍不適應發展需要。新中國成立以來，礦產勘查工作獲得迅速發展並取得巨大成就，基本保證了國家經濟建設的需要。但是，目前我國面臨的礦產資源供需形勢有喜有憂，喜憂參半。首先從礦產資源可喜的方面看，一是地質勘查工作已取得了重大的成就，為國家經濟建設准備了一定的資源基礎。二是我國礦產資源還有相當大的潛力，在國內找礦有很大的前景。三是礦產資源勘查開發活動進入了有法可依的新階段。所有這些，對於有效保護與合理開發利用礦產資源，減少資源的浪費與破壞，收到了良好的效果。其次，礦產資源形勢令人擔憂：一是後備探明儲量不足。必須切實加強地質勘查工作，否則21世紀後，我國的現代化建設就可能出現「無米之炊」或「等米下鍋」的現象。二是部分老礦山接替資源不足。目前，我國已有一批重要礦山的生產進入中晚期，資源逐漸枯竭，生產能力相應消失。三是資源浪費大。其中包括開發中的浪費和工業生產過程中的浪費。這就加劇了日趨嚴峻的資源形勢。礦產勘查工作亟待實施可持續發展戰略。
Ⅱ 礦產資源的進一步勘查、開發利用與保護
一、礦產資源的進一步勘查
以往的地質工作表明，深圳市是礦產資源貧乏地區，已發現的大部分礦（床）點都不具有工業開采價值，作為工業開採的僅有建築石料、礦泉水和熱水資源。根據該地區社會經濟發展、環境保護的需要，以及城市建設規劃的要求，礦產資源的開發利用規模將不可能進一步擴大。因此，對礦產資源的進一步勘查也將是主要針對於正在開採的礦種。
（一）建築石料
僅限於政府劃定的12個限采區內，對石料資源的進一步勘查主要是根據開采條件的變化和市場需求情況，進行擴大儲量和采坑整治為目的的勘查。特別是平湖芙蓉石場的輝綠岩石料是該地區的特色礦種，有必要進行擴大儲量的勘查工作。
（二）礦泉水
礦泉水是深圳市的優勢礦種，資源較豐富，開發較早且具有一定的市場優勢。現有的礦泉水廠主要集中在市區和羊台山周圍，其他地區零星分布。貯水層主要為中生代花崗岩，次為侏羅系中上統的沉積岩及火山岩。礦泉水受斷裂帶構造控制明顯，其分布主要受北東向和北西向構造控制，且花崗岩中基岩裂隙水較豐富。因此，從深圳市的地質背景來看，具有尋找優質礦泉水資源的前景。必要時可在控制性構造發育地區作進一步勘查工作。
按規劃，允許勘查地區主要為羊台山地區、葵涌犁壁山至紅花嶺一帶沿海山脈、大鵬半島西部和龍崗北部山地。
（三）熱水
目前已發現比較有前景且已初步開發利用的熱水資源主要為玉律溫泉。由於勘查工作深度不足，賦存規律及資源量均不夠清楚，目前的開發利用規模不大。因此，作為有遠景和良好的旅遊（休閑、保健）資源應作進一步勘查，以便今後擴大規模的開發利用。
二、礦產資源的開發利用與保護
深圳市礦產資源的開發利用，嚴格遵循「在保護中開發，在開發中保護」和「生態環境保護優先」的基本原則，充分運用政府宏觀調控手段，在保持礦產資源開采總量與社會經濟發展相適應的基礎上，適當鼓勵一些礦種的開發，限制開采可能造成環境污染或生態環境破壞的礦產。根據國家礦業產業政策和廣東省礦產資源總體規劃的統一部署，在今後較長時期的基本方針是：禁止金屬礦產的勘探與開采，逐年壓減採石礦山企業個數，擴大采礦企業生產規模，分期分批恢復礦山生態環境；加強礦泉水資源管理，鼓勵開發優質礦泉水品牌。
目前，深圳市正在開採的礦種主要為建築石料、礦泉水和熱水，均屬限制開采礦種。建築石料的開采，根據深圳市「十五」及至2010年城市建設、基礎設施和重大工程建設規劃，每年開采總量控制在2000×104m3，礦山最低開采規模為50×104m3/a。礦泉水的開采，將強化監督管理，完善管理法規，完備登記許可手續；對規模小、效益差、工藝落後的小廠全部關閉，鼓勵開發自然環境好、資源豐富、具有特殊優良成分的礦泉水，政府扶持，打造優質名牌產品；對礦泉水的最低開采規模至2010年為1.8×104t/a。現有的石岩玉律溫泉的開采是約7.3×104t/a，已達到了深圳市熱水資源最低開采規模為5×104t/a的要求。
表1-9-11 主要金屬礦（床）點評價表
續表
續表
續表
Ⅲ 建立礦業權價款找礦新機制不斷提高礦產資源保障能力
李建功潘俊剛
（山西省國土資源廳，山西太原，030012）
近年來，礦產資源與經濟增長的矛盾日趨突出。黨中央、國務院對此高度重視。胡錦濤總書記在今年中央人口資源環境工作座談會上強調，要切實加強公益性地質調查工作，不斷提高成果質量和服務水平。加大重要礦產資源勘探開發力度，增加接續資源。溫家寶總理在《政府工作報告》中指出，加快石油等重要資源勘探開發，緩解當前能源、重要原材料的供求矛盾，保持經濟平穩較快發展，是今年工作的一項重要任務。今年4月2～3日，國土資源部部長孫文盛到山西考察工作，談到地質工作時，明確指出，地勘隊伍不能停留在計劃經濟的圈子裡走不出來，必須要堅定地走市場經濟的道路。通過深化改革，大力推進地質工作根本轉變，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的、富有活力的地質工作新體制、新機制，形成以公益性地質工作為先導、商業性地質工作為主體、公益性與商業性地質工作相互促進、良性循環的新格局。這些重要指示，揭示了礦產資源供應保障的緊迫性，也為如何進一步加強新時期地質工作指明了方向。
新中國成立後，地質工作取得了舉世矚目的輝煌成就。但是，隨著經濟社會的持續快速發展，我國已探明的礦產資源儲量已越來越不能滿足需要。目前，我國正處在全面建設小康社會的新的歷史階段，經濟發展要求有足夠的礦產資源作保障，而能源礦產的供需矛盾十分突出，石油、鐵、銅、鉀鹽等重要戰略性礦產資源的後備儲量嚴重不足。面對新的形勢，地質工作必須認真分析當前面臨的問題，以科學的發展觀為指導，研究解決問題的辦法，逐步建立地質勘查工作新機制，努力提升礦產資源的保障能力。
一、當前地質勘查工作面臨的問題
自1998年「三個辦法」頒布實施以來，地質勘查工作領域矛盾凸顯，主要表現在5個方面。
（1）隨著經濟體制的改革，國家每年對地質勘查投入逐年減少與經濟的飛速發展對資源需求量日益擴大的矛盾。
（2）礦產資源新增儲量逐年減少與保有儲量消耗逐年加大的矛盾。
（3）隨著礦業形勢的好轉和投資環境的改善，社會資金紛紛投資礦業領域與礦產資源相對匱乏的矛盾。
（4）市場經濟條件下，礦產資源的市場化配置機制已經形成，但還存在資源配置的「雙軌制」，使國有企業與民營企業處於不平等的競爭地位的矛盾。
（5）地質勘查隊伍屬地化、企業化後，國家撥付的地質勘查費用相對較少，形成地勘隊伍既要靠這部分費用生存，又要靠這部分費用投入再生產的矛盾。
這些矛盾的形成，一是由於礦產資源供應嚴重製約著全面建設小康社會的步伐。特別是油氣、煤炭等重要礦產資源的供應不足，引起礦產資源的價格飆升，而投資礦產資源的高額回報率，也吸引了大量的社會資金投入礦業領域。二是由於地質勘查體制改革，舊的體制被打破，新的體制未建立，公益性與商業性地質工作沒有徹底分開運行。如各省地調院均屬省地勘局管理，在承擔公益性地質勘查工作中，發現有價值的找礦線索後，並沒有將勘查成果向社會公開，為社會服務，而是隨即由所在的地勘局進行後續的商業性勘查開發，造成公益性工作不公益，商業性礦產勘查不活躍的局面。三是礦產資源的無償配置與廉價佔用、使用，造成礦業開發大量破壞資源、浪費資源的現象仍然存在。
二、礦業權價款找礦新機制的建立
針對當前地質勘查工作存在的問題，我們進行了積極的探索，並對山西省礦產資源的地質勘查管理進行了以下改革。
（一）進一步深化和加強礦業權管理，完善礦業權管理的法律規章
在充分進行調研的基礎上，結合山西礦產資源管理的實際情況，出台了《山西省礦業權公開出讓暫行規定》（山西省人民政府164號令）、《山西省礦業權招標拍賣掛牌出讓實施細則（試行）》，全面推行礦業權有償使用制度，建立統一、競爭、開放、有序的礦業權市場。為解決已受理的煤炭探礦權申請問題，實行資源的資產化管理，改革煤炭探礦權評估方法，提高煤炭探礦權評估價款，出台了《山西省國土資源廳關於煤礦礦業權評估及其結果確認和價款繳納的規定（試行）》等辦法，嚴格執行《探礦權采礦權價款轉增國家資本金管理辦法》，原則上不允許將礦業權價款轉增國家資本金，努力營造地方政府平等對待各類礦山企業的公平競爭環境。
（二）全面實行礦業權的有償公開出讓，顯化資源資產價值
在《山西省礦業權公開出讓暫行規定》中明確今後除國土資源部和省政府批准外，其他所有新設置礦業權不再進行行政審批，全部實行公開出讓；在《山西省礦業權招標拍賣掛牌實施細則》中，對礦業權公開出讓制度進一步做到細化。目前，我省除煤炭礦產外，其餘礦種新設置采礦權、探礦權已全部實行公開出讓，停止了煤炭礦業權的行政審批。2004年上半年擬公開出讓的5宗煤炭采礦權已上報省政府，待省政府批准後正式實施公開出讓。截至2005年7月底，我省共公開出讓探礦權68宗，出讓價款18026萬元（按出讓方式分，其中拍賣33宗，出讓價款15858萬元；掛牌34宗，出讓價款1909萬元；協議出讓1宗，出讓價款258萬元。按省市劃分，省級公開出讓11宗，出讓價款9462萬元；市級出讓57宗，出讓價款8564萬元）。出讓采礦權1349宗，出讓價款37612萬元（按出讓方式劃分，其中拍賣41宗，出讓價款32074萬元；招標4宗，出讓價款108萬元；掛牌1304宗，出讓價款5430萬元。按發證機關劃分，省級國土資源管理部門出讓60宗，出讓價款32230萬元；市級出讓1273宗，出讓價款5336萬元；縣級出讓16宗，出讓價款46萬元）。
（三）利用礦業權出讓價款，建立礦業權價款找礦新機制
2005年6月27日，經山西省人民政府第52次常務會議審議，山西省礦業權價款找礦新機制正式通過，其具體內容有以下幾點。
1.明確了礦業權價款找礦項目的投入方向及勘查重點
（1）加大服務於全社會的基礎性、公益性地質勘查工作力度，提供進一步地質工作的礦產信息。
（2）積極開展煤、鋁土礦、鐵、多金屬礦以及白雲岩礦（煉鎂用）等我省急需礦種的勘查，集中資金，保證投入，力爭找礦突破，擴大資源儲備。
（3）繼續加強對中條山銅礦區等危機礦山的二次資源勘探與開發，探邊摸底，延長礦山服務年限，開發老礦山的新活力。
（4）加強對貧困地區的地質勘查工作，促進當地形成新的產業經濟增長點。
2.規定了礦業權價款找礦項目的具體運作方式
（1）基礎性、公益性的地質大調查項目，原則上面向社會公開招標確定施工單位。但也可根據地勘單位前期地質勘查工作情況，採取邀請招標方式確定勘查單位。
（2）對戰略性、商業性的礦業權價款找礦項目，要發揮國有地勘單位掌握前期地質資料的技術優勢，採取地勘單位申報項目、專家論證優選項目、專業人員審核勘查施工方案和確定勘查資金額，報經省政府批准後，委託申報項目的地質勘查單位組織施工。
（3）根據國務院《關於深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》（國辦發[2003]76號）精神，對以往國家出資勘查探明的礦區再次立項的礦業權價款項目，須對以往的地質勘查投入先進行評估、確認，在此基礎上再投入礦業權價款進行繼續勘查。
（4）礦業權價款找礦項目形成的地質勘查成果，由省國土資源廳進行礦業權公開（招標、拍賣、掛牌）出讓，加速實現地質勘查成果向現實生產力的轉化。
（5）礦業權價款勘查項目，探礦權人為山西省國土資源廳。
3.啟動了礦業權價款找礦項目的收益分配機制
礦業權價款找礦項目公開出讓後實現的礦業權收益，首先償還國家勘查投入，保證礦業權價款的滾動發展，使國家擁有充足的勘查資金。其溢價部分，煤礦按省、市、縣、地勘單位6:2:1:1分成，其他礦種按4:2:2:2分成。
三、礦業權價款找礦新機制的意義
（一）解決了國家地質勘查投入不足的問題
在當前國家地質勘查投入減少的情況下，礦業權價款找礦新機制充分利用礦業權出讓價款（每年約1億元），彌補了國家地質勘查投入的不足，迅速改變礦產勘查的被動局面，特別是在煤炭、鋁土礦資源勘查上可以很快見效，能立即緩解礦產資源供應緊張的狀況。
（二）調動了各級政府及地質勘查單位的找礦積極性
礦業權價款找礦新機制，建立了勘查資金滾動發展機制。省政府利用礦業權出讓價款建立勘查資金進行地質勘查，如未找到有經濟價值的礦產地，經省政府批准後予以核銷，省政府承擔投資風險。找到有利用價值的礦產地後，由政府組織公開出讓，出讓價款首先償還前期地質勘查投入，有效地補充地質勘查資金的積累。礦業權出讓價款的凈收益，在出資方、地質勘查單位、資源所在地政府之間合理分配。出資政府所分成的凈收益納入地質勘查資金範疇，保證地質勘查資金的滾動發展，促使礦業權價款找礦機制形成良性循環。這樣就調動了各級政府，特別是地質勘查單位的找礦積極性，為新時期地質勘查工作注入了新的活力。
（三）加大了基礎性、公益性地質勘查工作力度，降低了商業性礦產勘查的投入風險
由於國家地質勘查投入的減少，自20世紀90年代起，基礎性、公益性地質勘查活動很少開展。西部大開發戰略實施以後，國家開始注重基礎性、公益性地質勘查工作。但由於資金的限制，我省的基礎性、公益性地質勘查工作基本沒有開展。而且隨著礦業開發的強度不斷加大，可供進一步實施商業性礦產勘查的靶區不斷減少，商業性地質勘查的投資風險不斷加大。我省建立礦業權價款找礦新機制後，注重公益性地質工作與商業性地質工作的協調發展。近幾年，礦業權價款找礦項目以公益性地質勘查為主，主要進行基礎性的區域地質調查、區域礦產地質調查、區域水文地質調查、區域地球物理、地球化學調查工作，為進一步的地質勘查工作提供基礎信息資料。同時也安排一部分商業性地質勘查項目，力爭在短期內改變資源供應緊張的局面，緩解資源供應壓力。
（四）加快了地質勘查成果向現實生產力的轉化
礦業權價款找礦項目，探礦權登記在省國土資源管理部門，有利於政府控制探礦權的運作。一旦在地質勘查工作中有所突破，發現可供進一步勘查或開發的礦產資源，省國土資源管理部門可以立即組織將該探礦權進行公開出讓。這不但降低了競得人的投資風險，而且可迅速將地質勘查成果轉化為現實生產力，以保障國民經濟的穩定發展。
（五）提高了礦產資源對國民經濟發展的保障能力
為提升礦產資源保障能力，礦業權價款找礦新機制以公益性地質勘查為基礎，以我省經濟發展緊缺急需勘查礦種（如煤、鐵、鋁及多金屬礦產）為目標，以解決危機礦山後備資源為重點，力爭實現戰略性礦產勘查新的突破。抓住實施國家能源安全戰略這一有利時機，加強我省煤層氣、煤炭資源的研究和調查，拓寬能源供應渠道，促進能源結構調整。緊跟西部大開發的步伐，在固體礦產勘查領域，進一步縮短戰線，集中力量，加強重點地區、重點礦種資源潛力調查和大型超大型礦床勘查，為建立我省新的能源重化工基地提供資源保障。
作者簡介
[1]李建功，山西省國土資源廳副廳長，高級工程師。
[2]潘俊剛，山西省國土資源廳，高級工程師。
Ⅳ 關於黑龍江省探礦權運作情況的調研報告
調研組一行4人於2005年7月6日至13日，對黑龍江省探礦權運作情況進行了調研，先後聽取了黑龍江省國土資源廳、地礦局、有色地勘局、煤田地質局、哈爾濱水泥廠新明礦、哈爾濱松江銅業股份有限公司的匯報。現將調研情況簡要報告如下。
一、黑龍江省探礦權運作的基本情況
1.礦產勘查登記情況
從2000年到2004年，全省累計登記探礦權611個，平均每年登記面積2824平方公里，最低年份為1510平方公里，最高年份為5714平方公里。表1是歷年礦產資源勘查登記情況。
表1 黑龍江省2000～2004年礦產資源勘查登記
2.礦產勘查投入情況
礦產資源的勘查投入，主要來源於省和國家礦產資源補償費返還部分，各年的情況，見表2。
表2 黑龍江省2000～2004年礦產資源勘查投入 單位：萬元
4年累計投入37562萬元，其中，省礦產資源補償費35122萬元，國家礦產資源補償費2440萬元。2004年投入的地勘費比2003年增加136.2%，明顯出現加快的趨勢。
3.勘查的礦種
勘查的主要礦種有：金、銅、鉛鋅、鉑鈀、錳、鐵等金屬礦，煤、煤層氣、鈾、地熱等能源礦，菱鎂礦、礦泉水、硼、二氧化碳、水溶氣等非金屬礦，以及綜合研究等。其中投入較多的礦種是：
金礦，2001～2004年累積投入11112萬元，占總投入的29.6%。
有色金屬礦，2001～2004年累積投入5118萬元，占總投入的13.6%。
綜合研究，2001～2004年累積投入6943萬元，占總投入的18.5%。
4.取得的勘查成果
4年取得的主要地質成果為：新發現礦產地20處，其中，遜克東安金礦為特大型岩金礦，遠景儲量可達50噸以上；黑河爭光岩金礦、三道灣子金礦和雞東四山林場金礦，已探明儲量35噸，此外，還在雞東五星地區發現中型以上鉑鈀鈷鎳礦床，在鐵力鹿鳴一平安地區發現有望中型鉬礦等。
5.探礦權流轉情況
從2000年到2004年，全省以招標、拍賣、掛牌方式有償出讓探礦權77宗，其中，2001年1宗；2002年16宗；2003年21宗；2004年39宗。其餘的437個探礦權，都是審批出讓的。2000年以來，轉讓探礦權只有3個，其中，2003年2個；2004年1個，與外商合作勘查的探礦權3個。
此外，該省地勘單位還到內蒙古自治區勘查，取得探礦權3處；到外蒙古、俄羅斯勘查和購買探礦權5處。其中，在俄羅斯的探礦權只有50%的份額。
二、黑龍江省探礦權運作的突出特點
1.探礦權運作的資金來源比較單一，即主要是政府財政性投入
以省地礦局為例，2000～2004年，各種勘查資金投入，見表3。
表3 黑龍江省2000～2004年探礦運作資金投入 單位：萬元
從上表可以看出，地勘費、地調經費、國家和省返還的礦產資源補償費，均屬政府財政性資金，四者之和共占總投入的96.1%，而社會資金僅佔3.9%。這種情況在全國是不多見的，特別是2004年，該省的社會資金投入僅占總投入的1%不到。而同期，全國地勘投入（固體礦產）的社會資金占總投入的60%以上。
2.在兩級探礦市場中一級市場比較活躍，而二級市場缺少相應的條件
據黑龍江省國土資源廳統計，2001～2004年，一級市場出讓探礦權77宗，而二級市場轉讓探礦權僅有3宗，原因是在黑龍江省探礦權運作中，出資者主要是政府，地勘單位勘查登記探礦權，但並不真正擁有探礦權，實際上只是與政府簽訂技術勞務合同，取得的探礦權仍舊歸出資者政府所有，最後由政府出讓，所以都屬於一級市場。從事礦產資源的地勘單位，由於沒有探礦權，自然也就無「權」可轉讓，而探礦權二級市場是指「礦業權在一般民事主體之間的轉移」，不是政府行為。需要指出的是，政府出資從事礦產勘查，再把勘查成果（探礦權）拿來出讓，實際上已經進入礦業權生產經營范圍，本應屬於民事行為，把它統計為一級市場不一定準確。
3.公益性地質工作和商業性地質工作混合運作
黑龍江省財政性資金投入地質勘查，既有公益性的，也有商業性的，而且大部分是商業性的，這部分稱之為「戰略性礦產勘查」。實際上有許多地質項目，根本構不成「戰略性」，如金礦、非金屬礦勘查，純屬一般商業行為；而真正戰略性礦產，如石油、天然氣勘查卻沒有給予投入。可見，在投入方向上界線並不十分清楚，實際上公益性和商業性地質工作有兩大區別，一是成果消費屬性不同，公益性不排它，向社會無償提供；商業性是排他性的，向社會有償出讓。二是核算機制不同，公益性的屬於收益性支出，投入後當期核銷；商業性的屬於資本性支出，投入後形成資產，在耗費中逐步核銷。用這兩條標准來考察，黑龍江省地質成果，在消費上是用商業性的辦法，通過招、拍、掛出讓；在核算上是用公益性的辦法，勘查投入當年核銷，沒有實行資本化。
4.政府財政性投入缺少相應的目標與規范
政府財政性投入是引發以上3個特點的直接原因，黑龍江省礦產資源補償費返還做地質工作的數額很大，每年都是上億元，這在全國各省區之間是少有的，這也是產生上述3個特點的經濟基礎。黑龍江省之所以資金補費數額較大，主要是大慶油田產值巨大，從價計征自然其他省區無法相比。
政府財政性投入正成為影響礦業權市場進一步發展的重要因素，這種現象並不是黑龍江省獨有。如何調整地方政府的思想，控制政府財政性投入的逐利性是解決這一問題的關鍵，要使政府財政性投入著眼於長遠利益和社會效益，成為引水之源，更好地發揮財政資金的增倍效應。
三、黑龍江省地勘單位在礦產勘查上的處境
由於黑龍江省探礦權運作的上述特點，給黑龍江省地勘單位從事礦業權的生產經營帶來了不便。本來地勘單位主業的企業化可以有3種主營業務，即：
（1）集中精兵強將和地質信息資源，組成資源型礦產勘查公司，從事礦業權經營；
（2）集中地質技術裝備優勢，通過內部和外部、緊密的和鬆散的聯合，組成專業勘查技術服務公司，從事地質勘查技術服務；
（3）有條件的地勘局，把現有礦山企業和礦產勘查資源集中起來，組成具有一定規模的礦業公司，既生產礦產品，又經營礦業權。
可是這3種企業化形成，對黑龍江省地勘單位來說目前可選擇的是第二種，即承包勘查技術勞務。而且在承包時，還要搭上自己手中的地質信息，即礦點、礦化點的地質資料。因為按照黑龍江省探礦權運作的程序：①掌控地質勘查資金的政府，先要求各地勘單位申請地質項目，在申請中要把開展地質工作的依據提供出來；這個依據就是地勘單位掌控的礦點、礦化點；②在申請的基礎上，政府組織專家對申報項目進行評審，聽取意見，再由政府拍板定案；③項目完成後，承包單位獲得承包費用，政府獲得探礦權；④政府對已經掌控的探礦權，通過招標、拍賣、掛牌等方式予以出讓。
顯然對探礦權的上述運作程序，地勘單位別無選擇，只能自願接受，因為他們迫切需要營業收入，養活隊伍，即使是勞務性的，也不願放過；如果他們不接受，自己籌措資金申請探礦權，也要由政府通過招、拍、掛出讓，不再搞行政審批出讓。與其這樣不如提供地質資料去承包勞務。所以在黑龍江，地勘單位只能走打工這條路。對此，地勘單位議論紛紛。
地勘單位雖然在省內經營探礦權有困難，但是在省外、國外經營探礦權，卻得到了省政府的大力支持。黑龍江省國土資源廳在「對礦資源勘查形勢認識和建議」中明確提出，要「實行走出去戰略，開展周邊國家的礦產勘查和開發工作」。省地勘局、省有色地勘局、也先後在內蒙古自治區、蒙古人民共和國、俄羅斯遠東地區開展礦產勘查工作，取得了全部或部分探礦權。此外，省國土資源廳也支持地勘單位用探礦權同外商合作，吸收國外資金開展黑龍江省礦產勘查工作。省地勘局先後同美國兩家公司、南非一家公司合作勘探，合同投入額可達700萬元人民幣。
四、認識和建議
黑龍江省探礦權運作受到省政府高度重視，投入了大量財政性資金，取得了重要地質成果，這一點應當給予充分的肯定。但是從深化地勘體制改革角度看，從市場經濟體制下探礦權運作的規則考量，確實還存在一些問題，值得深入探討。其中主要有：
1.關於財政資金如何支持地質工作更為有效
黑龍江省的全方位支持，固然有它的特點和優點，但潛伏著3個弊端：第一，現階段通過地勘單位的申請項目，可以把過去的找礦信息充分挖掘出來，減輕了財政資金投入的風險。但是持續下去，可利用的找礦信息會越來越少，屆時地質找礦風險，將會全部壓給財政資金，這是很不利的。第二，現行的探礦權運作，地勘單位主要關心的是勞務承包費用，而不是地質成果，這就有可能造成找礦效果不佳。第三，現行的財政資金投入，是非資本運作，經費當年核銷，而社會資金投入礦產勘查，則是資本運作，風險損失要由風險收益彌補。二者在同一個市場運行，夠成了不平等的競爭，長此下去，必然影響社會資金的進入。針對上述弊端，建議把財政性資金分成三部分，分別用不同的機制運作：
（1）對公益性地質工作，可以沿用現行辦法運作，但地質成果應當向社會公開，無償使用。
（2）對需要支持的商業性礦產勘查，可以實行補貼政策，由勘查主體立項、投資，財政資金按比例搭配。找礦成功，財政資金返回；找礦失敗，給予核銷。
（3）對重要礦產的勘查和開發，政府可以作為出資者向國有礦山或國有股份注入股本，增強其經濟實力，以達到控制資金的目的。這樣做既有利於財政資金的保值增值，又能避免政企不分之嫌。
2.關於限定探礦權「招、拍、掛」范圍
黑龍江省現行辦法是所有新設探礦權，基本上全部需通過招、拍、掛方式。這固然體現了市場配置資源、市場形成價格的優越性，但在客觀上也確實抬高了探礦權進入的門檻，不利於社會資金進入風險勘探。對此要認識到，探礦權固然是從礦產資源所有權中派生出來的，受制於所有權。但同時所有權也有賴於探礦權。因為絕大多數礦產資源都埋藏在地下，不經過尋找和勘查，就無法實現所有權。而要尋找和勘查，無非是兩種途徑：一是自己出錢勘查，但要承擔風險；二是通過設置探礦權，讓社會資金勘查，所有者不承擔風險，只享受權益。境外市場經濟的國家，多是選擇第二種途徑，主動降低探礦進入門檻，實行先來先得。這值得我們借鑒的。為此建議要對探礦權進一步細化，明確哪些可以招、拍、掛，哪些不能招、拍、掛，特別是廣大的空白區，只有實行先來先得的政策，才能吸引社會資金，從事風險勘查，從而有利於加強黑龍江省的礦產勘查工作，也有利於實現礦產資源的國家所有權。
3.關於培育和發展探礦權的二級市場
黑龍江省探礦權流轉最薄弱的環節是二級市場，因為一級市場在強大的財政資金推動下尚屬正常，而二級市場基本沒有形成。對此要認識到，礦產資源的優化配置，首先要以礦產勘查的優化配置為基礎，而礦產勘查的優化配置，除了一級市場的招、拍、掛之外，主要依靠探礦權二級市場的活躍。所謂活躍，就是在探礦權市場上要有合理的退出機制，只有退出自如，才能不斷地進入。這就是探礦權的流轉，而每次流轉都是優化配置的過程。貴州銀水洞金礦，加拿大公司花幾十萬美元進行評價，以失敗告終，不得不退出；可是紫金礦業隨之跟進，很快取得了突破，現在已經轉入開發，每年純利上千萬元。如果沒有這種流轉，銀水洞現在可能還是已經死掉的礦點。因此建議，省國土資源廳列出專題，專門研究在黑龍江省如何把探礦權的二級市場搞起來。首先要抓住信息，現階段國土資源廳基本掌控了全省的初級探礦權，要通過各種形式，把這部分探礦權流轉起來。其次要採取多種措施，把探礦權經營者和使用者連接起來，並運用多種方式，包括出售、作價出資、分立、合並、合資、合作、重組改制等，把探礦權市場搞活。只有活躍的探礦權市場，才能為黑龍江省的礦業發展提供長效的推動機制。
Ⅳ 河南省地質找礦新機制及找礦突破戰略行動運行情況調研報告
摘要 本文在實地調研基礎上，綜合分析了河南省找礦突破戰略行動和找礦新機制的落實情況，總結了特點與規律；歸納了河南省國有地勘單位對於改革發展的設想；最後重點對政府投入、科技進步、礦產勘查開發與生態環境保護、礦業權退出機制、地勘單位改革等現實問題，提出了思考與建議。
2012年9月5—12日，「地質找礦新機制實施情況調查研究」課題組組織有關專家，赴河南省調研地質找礦新機制和找礦突破戰略行動運行情況，調研組還就河南省處理礦產資源勘查開發和生態環境保護關系、地勘單位改革與發展等問題進行了研討，針對相關問題提出了建議。
一、基本情況
(一)找礦新機制實施情況
河南省從2009年初「地質找礦改革發展大討論」開始，確立了符合本省實際的「重大項目帶動、戰略合作搭橋、整裝勘查突破」的總體思路，積極推進構建地質找礦新機制的實踐探索。
制定政策，構建多個主體「找礦聯盟」。省國土資源廳通過不斷深化「嵩縣模式」合作互利共贏的內涵，出台《關於印發省地質勘查基金合作勘查管理暫行辦法的通知》(豫國土資發〔2011〕17號)、《關於規范與省地質勘查基金項目合作勘查的通知》(豫國土資發〔2011〕56號)等相關文件，搭建地質找礦新機制的制度平台，引導社會資金積極投入礦產勘查領域，構建多種形式多個主體的找礦聯盟。
政府「投入」與社會資金合作勘查新形式。按照這種新機制，河南省礦產勘查資金投入穩步增長，政府出資成倍拉動社會資金。2011年，該省在5 片國家級整裝勘查區內總共安排重點勘查項目39 項，累計投入勘查資金約10.13億元，其中，中央財政投入1300萬元，佔1.28%，省財政投入3億元，佔29.62%，社會資金投入約7億元，佔69.10%，資金渠道來源呈多元化態勢，總的情況是「政府主導、公益和基金銜接、企業跟進」。政府主導解決了礦業權協調、不同主體利益分配、勘查成果及時轉化等問題。制定相應的政策措施，發揮了國有地勘單位主力軍作用，調動了礦山企業的找礦積極性，實現了中央、地方、地勘單位和社會各方力量的相互聯動。
(二)找礦突破戰略行動開展情況
河南省高度重視地質找礦工作，成立了找礦突破戰略行動領導小組，由主管副省長任組長，省發改委、財政廳、國土資源廳等部門為成員單位。省國土資源廳設立辦公室，廳領導兼任辦公室主任，承擔起地質找礦第一責任人的職責。在廣泛宣傳的基礎上制定規劃，統一部署地質勘查工作、統一安排礦產資源勘查項目、統一管理勘查隊伍，加大勘查資金和技術力量的投入，組織實施了財政資金、社會資金、「走出去」三個層面的地質找礦工作，成效顯著，其中在伊川盆地非常規資源、通許含煤層、小秦嶺深部金礦、欒川鉛鋅多金屬礦及駐馬店新蔡鐵礦等勘查項目都取得了重大突破。
(三)整裝勘查區設置情況
河南省在2009年就實施了「嵩縣礦集區整合勘查」，它是根據礦床形成規律，對位於同一成礦帶、同一成礦系統或處於一個礦集區一定范圍物化探異常區內的若干個探礦權的勘探項目，進行統一規劃設計、統一工作部署、統一組織實施的一種勘查形式，做到各種要素有效整合(礦業權整合、勘查資金整合、工作項目整合、勘查技術力量整合、勘查成果整合、成果按股份分配)，以期實現大項目、大投入、新機制、大突破。
河南省在2010年初確定了全省88個非煤炭礦產重點勘查區，總面積達22263km2，佔全省成礦區總面積26%。此後，按國土資源部部署，設立了5個國家級整裝勘查區，將原設重點勘查區中的44個涵蓋其中，總面積31718km2，占該省成礦區總面積70%～90%，包括了該省鐵、鉬、鉛鋅、金、銀、鋁土礦等重要成礦帶。
(四)生態環境保護情況
河南省在處理好礦產資源勘查開發與生態建設環境保護二者之間的關系方面認識統一，政策到位，投入增加，取得明顯效果。
河南省永城市為礦產資源勘查開發和生態建設環境保護「雙贏」樹立了樣板。目前河南省在推廣宣傳永城經驗，對全國具有積極的示範意義。
二、地質找礦新機制運行特點
在地質找礦大討論中，河南省將認識和實踐相結合，創造了整合勘查的「嵩縣模式」。近年來，在貫徹落實地質找礦新機制中，又有新的發展。
(一)政府投入與社會資金合作勘查
河南省近年在「嵩縣模式」基礎上，創造了省地勘基金和社會資金合作勘查的新形式。近幾年政府出資從事地質找礦的力度很大，投入財政資金16億元，採用合作勘查的方式，拉動社會資金30億元。主要做法是：在同一個地質項目中，政府與企業、地勘單位聯合出資，按出資比例，形成股權結構。
1.合作勘查
(1)合作勘查項目的起步，主要限制在礦業權空白區，必須從預查開始。
(2)對已有礦業權區的礦業權人提出申請，要求與省地勘基金合作勘查，可以不受勘查階段的限制，但是原有礦業權在合作之前，必須進行價值評估確認。
(3)合作勘查的終止階段，可以進行到普查、詳查，必要的可以做到勘探。
2.合作勘查單位的資格
對於不同礦業權的空白區(地面上的礦業權空白區、采礦權證平面范圍下同礦種的礦業權空白區、采礦證平面范圍下不同礦種的礦業權空白區)，有區別地選擇不同類型的企業、單位進行投資合作、聯合勘查。
3.合作勘查項目的股權比例及辦證主體
(1)合作勘查各方經協商確定各自出資比例，依照風險共擔、成果共享的原則，簽訂合作勘查合同(協議)。其中，省地勘基金投入原則上不低於30%。
(2)合作勘查區設置的探礦權，按投資比例將股權固化到合作各方，地面的礦業權空白區初期探礦權，由省國土資源廳委託省屬國有地勘單位申請辦理。省屬國有地勘單位及其全資公司對所有新立預查項目均可參股，其比例暫定為不低於10%，不高於40%。
4.合作勘查項目的管理
(1)合作勘查項目承擔單位，由省國土資源廳通過招標形式確定。同一整裝勘查區原則上只能由一個國有地勘單位承擔，勘查工程施工除外。
(2)合作勘查項目要進行總體設計，經合作各方共同審定，確定投資額度後分年度實施。優化設計方案須經專家論證後，徵得合作各方同意。
(3)合作勘查的出資方式原則上應為現金，實行專戶管理、專款專用。
(4)項目承擔單位和勘查施工單位，要加強對項目資金和技術的管理，嚴格遵守財務會計制度和技術規范，並積極配合有關部門和出資方的檢查監督。
5.合作勘查項目的成果處置
(1)合作勘查的各方必須簽訂勘查合同。勘查合同要按照國家和省政府有關礦業權出讓管理規定，約定未來礦業權處置方式。
(2)合作勘查成果可以部分或全部出讓。出讓時，同等條件下，合作方有優先購買權，各優勢企業有優先受讓權。
(3)對於已設采礦權深部的勘查成果，原則上應有償配置給符合整合主體資格、參與合作勘查的在上部開採的礦業企業。
(4)對沒有查明礦產資源儲量、沒有進一步勘查意義的合作勘查項目，經專家及合作各方共同審定後可予以終止。所余資金，按投資比例退回。放棄勘查的區域為社會公有。
這種合作勘查，較好地解決了政府基金獨立運作所出現的諸多矛盾和難題。比如：①它解決了政府基金獨立找礦對商業跟進所產生的「擠出效應」，如今是多種資金並進，不存在誰擠出誰的問題；②它解決了政府基金獨立找礦對承擔技術勞務的地勘單位，所產生的「打工仔」效應，如今是地勘單位也有了自己的股份，為自己找礦；③它解決了政府基金獨立找礦，在獲取找礦區塊上，在礦業權的核算上的不公平競爭。如今是一個精英主體，享受相同待遇，執行相同制度；④它解決了政府基金獨立找礦在一些領域(比如已設礦業權深部)難以進入的障礙，如今通過合作勘查都可以順利進入。
(二)「訂單找礦」與「風險定投」
「訂單找礦」就是地勘單位以自己所擁有的礦業權為目標，吸引對礦業權有需求的礦山企業投資，實現優勢互補。被吸引的企業，一旦看中這個礦業權，並願意先支付一定的投資，讓地勘單位自主地去繼續開展勘查，便通過訂單的形式，認購了這個礦業權，勘查完成之後，如果找到了預定者所需要的礦產資源，預付的投資者即可按評估價優先獲得這個礦業權。
「風險定投」是在「訂單找礦」的基礎上，把供給和需求雙方都做大，構建堅固的信用基礎。供給方是以地礦局為單元，不僅有雄厚的技術力量，而且有經濟實力，特別是有很多礦業權(他們叫「綜合礦權包」)；需求方則是有實力的礦山企業組建的投資公司，他們對可供開發利用的礦業權有廣泛的需求，一旦達到詳查，即可收購，他們所需要的是地勘單位成果迅速轉化。
這種「風險定投」，實際上是一種融資形式。出資方給地勘單位的投資，相當於「預付款」或無息貸款。地勘單位只有使用權，沒有所有權，雙方是債權和債務的關系。但是這種預付款，進入地勘單位之後，就是該單位的法人財產權，完全可以自主使用，不受提供資金一方的干預。所以地勘單位可以自己決定找礦目標礦種、找礦計劃，有完整的生產經營自主權，形成了「用自己的錢，給自己找礦」的機制，徹底擺脫了「打工仔」的處境。
「風險定投」這種融資形式有其獨特優越性，主要表現在以下方面：
(1)它的使用周期比較長(5年)，使用的范圍和探求的目標沒有嚴格的限制。這完全適應於礦產資源勘查周期長、不確定因素多的特點。地勘單位在利用這些資金找礦過程中，可以有一個總體的、長期的、全面的謀劃，有廣泛的活動餘地，有利於提高找礦效果。
(2)它是以借貸的形式出現的，是債權主體，不是股權主體。而且這個債主，所要償還的不是現金，而是可供他們開發利用的礦業權。這就使傳統的地勘單位在經營思想上必須轉型，由只注重提供地質成果的數量，轉到提供有現實利用價值的礦產資源，以便償還債務。如果取得的地質成果債權人不要，那將陷入破產的邊緣。這是巨大壓力，也是最有效的機制。
(3)它主要是以擁有較多的礦業權、地質信息和找礦技能為信用基礎。這就必然要求地勘單位要重視礦業權的獲得，重視找礦技能的提高。
三、找礦突破戰略行動與整裝勘查的幾個特點
(一)地質調查成果為地質找礦突破科學部署提供了堅實的基礎
該省在「九五」末已完成了1：20萬、1：25萬的區域地質調查、區域物探、區域化探、區域水文與地質環境調查，實現全覆蓋；1：5萬區域地質調查及物化遙調查已覆蓋了重要成礦帶和重要經濟區；對東秦嶺—大別山構造帶的基礎研究取得了一系列重大成果；「十五」後期又啟動了農業地質、城市地質調查；「十一五」期間，新領域地質服務工作得到迅速發展，同時，礦產勘查工作向新礦種、新領域延伸；持續的地質調查、礦產勘查和科學研究積累了豐富的地質資料信息，為該省找礦突破方案制定和科學部署提供了堅實的依據和支撐。
(二)遵循地質工作規律部署找礦突破戰略行動
該省找礦突破工作部署比較全面、協調，主要表現：一是部署既考慮突出礦產勘查，又考慮加強基礎地質調查，把地質調查真正視為前期性、基礎性工作，以保障礦產勘查的可持續發展。二是既考慮重要礦產，也考慮一般礦產勘查；既考慮金屬礦產勘查，也考慮非金屬礦產勘查，從保障經濟建設，社會發展，市場需求平衡，來考慮礦種勘查的平衡部署。三是既考慮加強礦產勘查，提高增量補給，也重視礦產的綜合利用，集約節約利用，以提高資源利用效率保障供給。四是既充分發揮現實地質找礦科技手段，積極開展工作，又針對當前部署重大基礎地質理論與科學研究、關鍵技術突破及應用等；地質工作部署總體上反映了既滿足當前地質工作及找礦突破，又考慮長遠的可持續發展，既考慮局部突破，也考慮整體協調發展的思路。
(三)整裝勘查是礦產勘查找礦突破的主要形式，但不是唯一平台
該省重要礦產勘查是按固體礦產勘查和老礦山找礦兩大部分部署展開，而固體礦產勘查又分為「整裝勘查」區、重點勘查區、一般勘查區三個層次進行的。
整裝勘查組織合作形式多樣。根據針對老礦山深部外圍的整裝勘查、煤下鋁土礦勘查、重要成礦有利區域礦權空白區整裝勘查、同一礦區(帶)礦業權密集區整裝勘查、優勢礦業企業資源需求情況和特點，合理組織並採取多種形式合作勘查和利益配置，以調動各方面參與整裝勘查的積極性。
(四)地質找礦突破實踐推動了地質工作的發展與轉變
根據該省地質工作研究程度較高而又大面積第四系掩蓋區及深部地質研究不足的情況，該省有些地勘單位提出了地質工作逐步實施以地面工作為主向三維調查發展，以基岩區為主工作向覆蓋區發展，以生產型為主向生產服務型發展，以隨生產項目研究向前瞻性研究發展等推動了地質工作發展。
四、國有地勘單位現狀及改革發展設想
(一)基本情況
河南省國有地勘單位主要分屬河南省地勘局、河南省有色地礦局、河南煤田地質局及河南省核工業地質局等。截至2011年底，省屬國有地勘單位有35個，人員28993名，其中在職職工14331名，離退休14662名。省屬地勘單位在找礦突破行動中發揮了主力軍作用，他們不僅承擔了該省絕大多數財政出資和社會資金的礦產勘查項目，而且積極拓展省外市場，在新疆、西藏、內蒙古等10多個資源豐富省(區)建立了資源勘查基地，部分地區已取得找礦突破。此外他們還積極走向非洲、美洲、澳洲、中亞及東南亞等地區進行礦產勘查，其中多個國家找礦取得重大進展和突破，為我國資源戰略做出積極貢獻。與此同時，該省地勘單位還利用自己專業優勢，積極服務，投身社會公益事業。
(二)改革發展設想
河南省國有地勘單位改革發展的思路是：貫徹中發5號文件精神，遵循事業單位分類改革的步驟和要求，按照「精幹過渡、以建促改」的基本思路和堅持「分類指導、分業推進、分級組織、分步實施」的工作方針，妥善處理好改革、發展、穩定的關系，積極穩妥地推進改革。
(1)建設好精乾的公益性地質調查隊伍(即公益一類)。理清公益性地質工作與商業性礦產勘查的關系，健全省級公益性地質工作隊伍，為地方政府決策、國土資源管理和經濟社會發展提供技術支持和綜合服務。
(2)建設好精乾的商業性地質勘查隊伍(做好地勘企業)。按照「一局一集團、一隊一公司」的架構，引導地勘單位建設壯大各種類型的國有地勘企業、合資合作企業等，適時組建從事商業性礦產勘查和開發的匡有地勘集團公司，按照現代企業制度規范運作。
(3)過渡好國有地勘單位(公益二類)。通過「精幹」隊伍，使地勘單位逐漸分離出「公益二類」事業單位。過渡期國有地勘單位職能定位：繼續作為財政投資地質找礦的主力軍，保證財政撥款渠道不變，對取得突出找礦成果的地勘單位予以獎勵；負責離退休職工管理、基地管理、授權監管國有企業資產。在過渡期內嚴格控制地勘單位隊伍規模，基本上不再新增事業編制人員。同時，剝離其社會職能，將所屬學校、醫院等，按在編人員、佔有資產狀況整建移交地方。
五、需要進一步研究的幾個問題
(一)關於規范政府投入完善地質找礦新機制的問題
要進一步健全完善新機制，使地質找礦投入保持持續增加，需要研究政府投入與社會投入的關系，重點是研究政府投入的問題。
要健全完善地質找礦新機制，規范政府投入，明確功能定位：①「公益先行」做的是礦產資源調查和資源潛力評價等公益性地質工作，政府財政投入，費用核銷；②「基金」的設立是為行使風險勘查資本市場(當前我國尚未形成)的功能。對於找礦風險大的社會資金不願投入的地區(區塊)，通過「基金」投入工作，降低找礦風險，使社會資金有意投入，而對於社會投資意願進行商業性勘查的工作地區(區塊)，「基金」不該去投入工作。「基金」作為周轉金要有保值的機制。需要進一步界定「基金」的功能定位；③政府投入找礦的資金是政府作為出資人投入的資本(國有資本)，按照政企分開的原則，政府不能直接投資找礦，政府投資作為國有資本可投入到國有企業、股份制企業(國有資本股份)以及企業化的地勘單位。承擔商業性礦產勘查的主體是企業，承擔礦產資源勘查的企業要擁有礦業權；④目前收取的「價款」已不是原來文件的內涵，發生了異化，實際是炒賣資源，不少省(區)甚至出現空白地也收探礦權「價款」的現象，更是沒有道理，因此要進一步明確價款的內涵及其功能定位。
(二)關於依靠科技進步實現地質找礦突破的問題
依靠科技進步，實現找礦突破，才是礦產資源勘查開發真正意義上發展方式的轉變。調研中相關單位反映了依靠科技進步的困難和問題，提出了制度和政策層面的建議，他們認為國土資源部頒布的《找礦突破戰略行動實施方案》中，對依靠科技進步推動找礦突破的政策不明確、措施不具體，基層反映強烈，建議部在總結推廣河南等省經驗的基礎上，制定依靠科技進步推進找礦的有關政策措施，解決當前普遍存在的資金無處投放、項目低水平重復的問題，解決目前一些傳統地質理論指導效果不明顯，一些傳統的、過時的技術方法造成地質工作效率低下的問題。
(三)關於礦產資源勘查開發與生態建設環境保護的問題
河南省近年來持續探索以生態文明建設為統領，以不犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化「三化」協調發展的新路子，取得了新突破，獲得了新啟示。建議國土資源部總結推廣河南省經驗，處理好生態建設環境保護與礦產資源勘查開發的關系。對於形成礦產資源戰略儲備基地所造成的生態環境破壞和污染的補償主體是政府；礦區勘查造成的生態環境破壞和污染補償主體是企業。
建議國土資源部盡快研究綜合勘查開發礦產資源的辦證問題，制定相關政策和技術規程，推進礦產資源綜合勘查、綜合開發。
(四)關於建立完善探礦權退出機制的問題
河南省反映，部分縣、市礦業權面積占其國土面積70%以上。但多數探礦權是由經濟實力差、以運作礦業權為目的的小型企業登記，相當部分探礦權人沒有開展地質勘查工作。而剩餘的空白區，找礦潛力小，且難以整裝勘查。在進行探礦權整合或開展深部找礦時，這些探礦權人不是漫天要價，就是不願與其他企業進行合作，很難協調。
《國土資源部關於進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》規定，「不參加整合又達不到整裝勘查要求的探礦權人，由整合主體給予合理的補償後退出。」但在實際操作中，因無法律政策依據而無法推進。因此，必須建立退出機制，有法律法規依據，有合理的補償標准。這樣既能解決「圈而不探」的問題，又能解決整裝勘查中的相關問題。
(五)關於解決地勘隊伍屬地化改革的遺留問題
中化地質礦山總局河南地質勘查院反映，由於該院未屬地化，在省財政廳沒有單位賬號，不能承擔河南省「兩權」價款項目，由於缺少地方配套資金，申請「中化地質礦山總局地勘基金項目」和國土資源部「國外風險勘查項目」也受限制，當前地質找礦任務繁重，項目很多，該院由於體制的原因，接不到任務，技術力量和裝備處於半閑置狀態。
河南省核工業地質局屬地化後，隸屬於省國防科技工業局，而現在該局不僅從事鈾礦地質找礦，已經形成了地質礦產勘查、工程建設、地質產品生產為主的三大產業，而且在金、銀、鉛鋅等找礦上取得重要成果。但他們感到目前管理體制不順，不利於地勘單位改革發展，希望歸口管理。
以上問題的存在，影響地質找礦事業，也影響地勘隊伍的發展和地質職工物質文化水平的提高。建議在這次貫徹落實中央5號文件中，理順管理體制，解決1999年改革中遺留的問題。
(原載《地質工作戰略研究參考》2012年12月25日，作者與余養力、王希凱、陳元旭、張興合作撰文)
Ⅵ 制定和實施礦產資源政策法規
一、礦產資源調查評價與勘查政策
制定相關政策的基本原則是，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，改革地質勘查體制，實現公益性地質調查評價與商業性礦產資源勘查分制運行。國家開展公益性地質調查評價，為礦產資源規劃和管理決策提供依據，為商業性礦產資源勘查提供基礎信息服務，降低投資風險;通過政策引導和扶持，鼓勵多渠道社會投資開展適應市場需要的商業性勘查，逐步形成以商業性勘查為主體、公益性調查評價與商業性勘查互相促進、良性循環的新局面。
組織開展公益性地質調查評價，重點是開展地質工作程度較低地區的基礎地質調查和礦產資源遠景評價工作。積極開展區域地質調查、水文地質環境地質調查、物探化探遙感調查等基礎地質工作，加強西部地質工作程度較低地區的基礎調查工作。優先安排西部礦產資源潛力調查評價和國家急缺礦種的調查評價工作。從國家長遠戰略利益出發，加強國際海底區域礦產資源調查評價及研究與開發，提高我國參與國際海底區域事務的能力和地位，維護國家對國際海底區域的資源權益。
國家鼓勵利用多渠道社會資金開展以市場需求為導向、以經濟效益為目標的商業性礦產資源勘查工作。重點鼓勵勘查石油、天然氣、煤層氣、環保煤、地熱、優質錳礦石、鉻、銅、金、銀、鎳、鈷、鉑族金屬、鉀鹽等國內資源供給不足的重要礦產;鼓勵在中西部地區、邊遠及少數民族地區等經濟欠發達且具資源潛力的地區進行適應市場需要的礦產資源勘查;鼓勵礦山企業在礦區，特別是資源耗竭礦區的周邊和深部開展礦產資源勘查，增加後備資源，減緩產量遞減。
二、礦產資源開發利用政策
保持礦產資源開采總量與社會、經濟發展水平相適應。鼓勵開采國內短缺的礦產資源，限制開采供過於求的礦產，對出口優勢礦產實行限產保值。
加強西部和海域石油、天然氣的開發利用力度，增加原油生產能力，把天然氣開發放在重要位置，為實施「西氣東輸」工程提供穩定可靠的資源基礎;積極扶持煤層氣資源的開發利用，加強煤礦生產礦山煤層氣的抽取利用。調控煤炭開采總量，限制開采高硫煤、高灰煤，加強優質煤、環保煤和特殊煤種的保護性開采，積極開發與推廣潔凈煤技術，優先發展煤炭氣化、液化技術和煤炭洗選加工利用技術。加強鈾礦資源的開發利用，以地浸、堆浸和就地爆破浸出生產為主，適當發展常規采冶，保障國內用鈾的需求。鼓勵因地制宜地開發利用地熱資源。
鼓勵開采銅、金、銀、鉭、鈮等礦產。限制開采鎢、錫、銻、稀土、鉬、汞等礦產，嚴格控制開采總量。控制新建鋁土礦礦山，鼓勵現有鋁礦山提高采選冶技術水平和產品質量，降低生產成本，提高市場競爭力。
嚴格控制重晶石、螢石、菱鎂礦等出口優勢礦產的開采總量。限制開採石棉礦。暫不新建硫鐵礦礦山。擴大鉀鹽開采規模，研究開發含鉀岩石的農業應用技術。加強環保、節能、農用非金屬礦產的開發利用。鼓勵開采適應地區經濟發展需要的建材非金屬礦產。鼓勵企業依靠科技進步，擴大非金屬應用領域，研究開發新型非金屬產品，提高裝備水平，大力發展深加工。
三、礦產資源保護政策
礦山開采規模必須與礦區的礦產儲量規模相適應。嚴禁大礦小開、一礦多開、亂采濫挖。因地制宜地確定並控制礦區的最低開采規模。對新建礦產資源開采項目，要嚴格審查礦產資源開發利用方案，保證礦產資源規模開采、集約利用。對開采規模與礦區儲量規模顯著不協調、資源破壞浪費嚴重的生產礦山，限期按照建立現代企業制度的要求，統一規劃，整改合並，走規模化、集約化生產之路。
國家對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家規劃實行保護性開採的特定礦種，依法實行有計劃的開采，並實行特殊的保護措施。在國家規劃礦區范圍內，不得設置與礦床儲量規模不相適應的采礦權。采礦權申請人提交的礦產資源開發利用方案，必須符合批準的國家規劃礦區總體開發方案。禁止不具備相應資質條件的企業進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和適於建設大、中型礦山的礦產地開采礦產資源。
國家對當前尚不能經濟地開發利用的大中型、低品位貧礦或難選冶礦床，採取有效措施予以保護，不得進行破壞性開采。加強主焦煤等稀缺資源的保護。建設重大基礎設施工程、大型建築物或者建築群，建設單位必須向礦產資源行政主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源的分布和開采情況;未經科學論證和國務院授權的部門批准，不得壓覆重要礦床。
礦山企業必須按照國家批準的礦山設計或者礦產資源開發利用方案開采礦產資源。開採回採率、選礦回收率和伴生共生礦產的綜合利用水平必須達到批準的礦山設計或者礦產資源開發利用方案規定的要求。鼓勵礦山企業依靠科技進步和創新，提高資源利用的技術水平，研究開發礦產品深加工技術、貧礦和難選冶礦利用技術及節能降耗技術，支持對礦產資源開發利用中的重點和難點問題，特別是深部采礦與低品位、難選冶礦石的開發利用等問題的科技攻關。
四、礦產資源綜合利用政策
鼓勵礦山企業積極開展礦產資源綜合利用。開發利用多種礦產共生的綜合性礦床的，其礦產資源開發利用方案中必須包括伴生共生礦產綜合開發利用的措施。鼓勵礦山企業開展對「三廢」綜合利用的科技攻關、技術改造。推進節能降耗，不斷提高單位能源、礦產資源的國民經濟產出率。發展礦產品深加工技術，新能源、新材料技術，節能、節材、節水、降耗技術和工藝，降低資源消耗水平。積極發展稀缺資源的廉價替代品。鼓勵對廢舊金屬及其他二次資源的回收利用。
五、利用外資勘查開發礦產資源政策
國家鼓勵並依法保護外國公司、企業和其他經濟組織按照國家有關法律、法規及政策的規定，在我國勘查、開發礦產資源。允許外國投資者與中方合作者以非法人合作組織的形式進行礦產資源勘查。外商投資企業和非法人合作組織發現具有商業價值的礦產後，只要符合法律法規規定的取得采礦權的條件，國家保障其依法獲得采礦權。鼓勵外國投資者與國內礦山企業合資、合作，提高采選冶技術和管理水平，提高規模化、集約化水平，提高資源利用效率，提高市場競爭力。鼓勵外國投資者到中西部地區勘查、開采礦產資源。地方各級人民政府及有關部門不得參與合資、合作辦礦，不得非法向外國投資者提出各種形式的股份或者利潤分成要求，不得亂檢查、亂攤派，不得非法增設收費項目;積極改善本地區的外商投資條件，加大執法監督力度，維護礦業秩序，保障外國投資者的合法權益。加強利用外資勘查、開采礦產資源的法制建設和政策引導，明晰、簡化、規范外商投資審批程序，及時提供地質、法律、政策、管理等各種信息服務。
六、到國外勘查開發礦產資源政策
國家鼓勵和支持企業到國外勘查和開采國內資源不足或國民經濟發展需求較大的石油、天然氣、富鐵礦石、優質錳礦石、銅、鉀鹽等礦產，以及鉻、鉑族金屬等稀缺礦產;支持到資源潛力大，資源互補性強，投資環境好，與我國有一定合作基礎，關系友好的國家勘查和開采礦產資源。到國外勘查、開采礦產資源的企業應通過深化改革，擴大開放，形成具有國際礦業投融資能力、生產經營能力和市場競爭力的新型跨國公司。國家通過國際科技交流與經濟合作等多種形式，開展對世界特別是周邊國家和第三世界國家的資源條件和投資環境的調查研究，建立全球礦產信息系統，為企業提供基礎信息服務。建立健全國內企業到國外勘查、開采礦產資源的法律、政策和管理制度，規范投資和經營行為，並提供必要的政策和外交支持。設立國外礦產資源勘查開發風險基金，扶持、引導一部分有條件的地質勘查單位和礦山企業逐步形成在國外進行礦產資源勘查、開采活動的能力。
七、礦產品進出口政策
根據比較利益原則，調整礦產品進出口結構，提高進出口效益。適度控制低價位初級礦產品的大量出口和深加工高附加值礦產品的大量進口，鼓勵深加工高附加值礦產品出口和初級礦產品進口。加強對鎢、錫、銻、稀土、螢石、重晶石等出口優勢礦產的出口總量的調控和出口秩序的治理，鞏固和加強在國際市場的優勢地位，獲取最佳的外貿經濟效益。嚴格執行礦產品出口許可制度，根據「公正、公平、競爭、效益」的原則，改革出口配額指標分配辦法，保證國家關於礦產品出口戰略的實施。
八、礦產資源戰略儲備政策
從保障國家安全出發，要逐步建立適合我國國情的戰略礦產儲備體系，以增強抵禦突發事件，應對國際局勢動盪和國際市場風險的能力。戰略礦產儲備採用國家儲備與企業儲備相結合的方式:依靠財政等手段逐步建立國家戰略儲備;通過法律和經濟手段，強制性要求戰略礦產生產、銷售企業和大的消費用戶保有一定比例的戰略礦產儲存。實施戰略礦產儲備的重點:一是供應短缺會對我國社會經濟發展、國家安全造成較大沖擊的礦產，尤其是主要依賴國外資源，需要大量進口滿足需求的短缺礦產;二是我國在國際市場處於優勢地位，其出口對國際市場價格具有重要影響的礦產。「十五」期間啟動石油戰略儲備。
九、礦山生態環境保護政策
堅持礦產資源開發利用與生態環境保護並重、預防為主和防治結合的方針，嚴格執行環境影響評價制度、土地復墾制度和排污收費制度，鼓勵在有條件的地區建立礦山環境保護與土地復墾履約保證金制度，改善礦山生態環境狀況，逐步建立環保型礦業。
禁止在國家劃定的自然保護區的核心區、重要風景區和重要地質遺跡保護區內開采礦產資源，嚴格控制在生態功能保護區內開采礦產資源，禁止新建對生態環境產生不可恢復利用的破壞性影響的礦產資源開采項目。禁止土法采選冶金礦和土法煉汞、煉砷、煉鉛鋅、煉油、煉焦、煉硫、煉礬。限制新建、改建含硫大於1.5%的煤礦，禁止新建含硫量大於3%的煤礦。限制在地質災害易發區開采礦產資源，禁止在地質災害危險區開采礦產資源。禁止在鐵路、國道、省道兩側的直觀可視范圍內進行露天采礦。
新建礦產資源開采項目必須研究論證其對生態環境的影響，採取生態環境保護措施，避免或減少對大氣、水、耕地、草原、森林等的不利影響和破壞，環境影響報告書(表)必須依法報經環境保護行政主管部門審批。礦產資源開發利用方案中必須包括水土保持方案、土地復墾實施方案、礦山地質災害防治方案和地質環境影響評估報告，並按照規定報經國家有關部門審批。
礦山企業必須依法履行環境保護、土地復墾等義務。對不符合法律、法規和國家有關政策規定的要求，造成生態破壞和環境污染的，要依法查處，責令限期整改、達標，並按國家有關規定給予補償。
探索新機制，積極推進礦山環境綜合治理。按照分類指導、區別對待的原則，建立多元化、多渠道的礦山環境保護投資機制，對礦區進行生態環境恢復治理，對礦山損毀土地進行復墾;對礦山「三廢」進行綜合治理、綜合利用;對礦山開發造成的滑坡、泥石流、塌陷等次生地質災害及水源枯竭、水質惡化、水土流失等環境問題加強預防、監測，及時組織治理。
Ⅶ 優化資源開發模式 加強經濟利益調節——關於礦山生態環境保護與治理的調研報告
編者按 如何轉變舊的過度消耗資源、破壞生態環境的發展模式；如何轉變舊的發展理念，科學配置資源，建立有效的保護生態環境政策體系，實現經濟、社會、生態協調發展戰略，是當前亟待解決的問題。在這個背景下，遵循人地協調發展的規律，合理利用礦產資源，把礦業活動限制在資源承載力和生態環境容量許可的限度內，特別是保護和治理恢復礦山生態環境，成為目前礦政管理工作一項重要課題。
前不久，受環境保護部科技標准司的委託，國土資源部咨詢研究中心承擔了《關於建立建全我國保護生態環境政策的建議》課題項目。項目組先後赴江西、浙江兩省重點開展對江西省德興銅礦和浙江省舟山市慶豐採石場礦山生態環境保護與治理工作的實地調研，以科學發展觀為指導，通過綜合分析研究我國資源開發與生態環境保護中存在的主要問題，著力從體制、機制、法律、法規、管理監督等方面提供政策依據，提出一些符合客觀實際和可操作性政策建議。現將調研報告的精華部分選編刊發，謹供讀者學習交流。
一、現狀：我國礦產資源開發的雙重效應
礦業開發為我國經濟社會發展提供了大量的物質資源，對經濟社會發展起了巨大的推動作用，產生巨大的經濟效益，但同時也對生態環境造成不同程度的負面影響，礦產資源開發產生雙重效應：一是礦產資源開發為我國經濟的增長、財富的積累和擴大就業等方面發揮了積極的作用，為國家經濟和社會的繁榮與穩定作出了巨大貢獻。二是礦產資源開發同時也引起生態環境問題，往往帶來污染環境、破壞生態、誘發地質災害等方面的不利影響。
(一)礦產資源開發帶來經濟與社會的繁榮與穩定
礦產資源作為生產資料，是生產力組成要素，是生產力發展的重要物質基礎。開發礦產資源對於推動經濟社會發展，促進財富積累，增加就業崗位發揮了重要作用。
進入21世紀，由於國內需求和全球礦業市場的雙重拉動，我國礦業獲得持續高速發展。2005～2007年，我國礦業產值在全國工業增加值、工業總產值以及GDP總體上佔1/10，礦業已成為我國國民經濟的重要支柱。在資源全球化的今天，資源的佔有、資源的開發以及資源的爭奪已成為當今處理國際關系的重要內容。目前，全球經濟危機嚴重沖擊礦業市場，礦產品價格大幅下跌。但我國工業化、城鎮化階段，經濟社會發展對礦產資源長期依賴的態勢不會改變，「危」中之「機」是調整結構，夯實基礎，理順關系，蓄勢待發。
(二)礦產資源開發對生態環境造成的不利影響
礦產資源開發產生的負面效應主要是引發生態環境問題，集中反映在污染環境、破壞生態和誘發地質災害等方面。
首先，礦山及其選、冶部門直接排放的廢氣、粉塵及廢渣使大氣污染並產生酸雨，其中以硫化工業和煤炭行業最嚴重，污染物多為煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和放射性物質，以及汞、砷、鎘等有害物質。其次，我國礦業活動產生的廢水主要包括礦坑水，選礦、冶煉廢水及尾礦池水等。眾多廢水未經達標處理就隨意排放，甚至直接排入地表水體中，使土壤或地表水體受到污染，其中煤礦、金屬、非金屬礦山的廢水以酸性為主，並多含大量重金屬及銅、鉛、鋅、砷、鎘、六價鉻、汞、氰化物等有毒、有害元素及懸浮物。再其次，礦山尾礦尤其是浮選尾礦中殘留的選礦葯劑有氯化物、氰化物、硫化物、松油、有機絮凝劑、表面活性劑等，受到陽光、雨水、空氣的作用及其相互作用，就會產生有害氣體、液體或酸性水，加劇重金屬的流失，嚴重污染地下水和土壤。此外，礦山的廢石、廢渣的堆存還佔用了大量的土地資源。據有關資料顯示，我國礦業及相關行業固體廢棄物堆存情況相當嚴重，所佔比重超過了總固體廢棄物的85%。
礦山開發對水資源的破壞主要表現在地下水源枯竭或流量減少。疏干排水及廢水廢渣的排放導致地表水、地下水系統失衡，造成大面積疏干漏斗、泉水乾枯、水資源枯竭、河水斷流、地表塌陷，產生地下水降落漏斗和地面沉降，影響礦山地區的生態環境。大規模的采礦活動常使地形發生較大改變，破壞原始地貌。礦山開採在佔用土地的同時，還對耕地、森林、草地等造成了破壞。據不完全統計，我國因采礦佔用的土地面積約586萬公頃，破壞土地157萬公頃，並以每年4萬公頃速度遞增，破壞林地面積166萬公頃，破壞草地面積26.3萬公頃，工礦廢棄地復墾率不到12%。
此外，礦產資源開發不當還會誘發冒頂片幫、地表塌陷與裂縫、滑坡與泥石流等地質災害。冒頂片幫是地下開采空間頂板和邊幫岩石冒落、崩塌，是礦山開采最直接的地質災害。據統計，我國有色金屬地下開采礦山冒頂片幫造成的人員死亡人數占礦山總事故死亡人數的18%。采礦活動引起大面積的地表塌陷，在塌陷同時，地表出現高度、深度不等的裂縫。近十餘年來，金屬礦山地表塌陷呈急劇上升的勢頭。受采礦影響而引起的山體滑坡在全國許多礦山時有發生，廢石堆積體、尾礦庫等都可能誘發泥石流。據調查，全國有9000多座尾礦庫，一半以上沒有安全許可證，大部分是病庫、危庫、險庫。
二、回顧：我國礦山生態環境保護與治理歷程
從20世紀70年代開始，我國礦山生態環境保護與治理經歷了三個發展階段。
礦山生態環境保護與治理制度的初創時期(1972～1984年)。這時期，我國由於環境問題的日益突出和重大環境問題的爆發，開始糾正資源開發過程中對環境造成的危害的行為，並對重大礦山生態環境問題開始進行治理。隨著我國《憲法》的修改完善，我國的生態環境保護工作開始步入依法、有序的發展階段。與此同時，相應的環境保護管理機構開始建立並初具規模，保證了各項環境保護和治理制度的有效實施。
1982年，我國政府先後出台了一系列關於環境保護與治理的法規制度，強調生態環境保護的重要性。但是，針對礦山生態環境的機構和法制建設還未引起全社會的重視，礦山生態環境保護與治理仍然處在一種無序狀態。雖然一些國有大型礦山對礦山環境開始保護與治理，但大多數礦山並未採取有效措施保護與治理礦山環境。20個世紀60、70年代，一些礦山就開始了土地復墾，但復墾率極低，在70年代我國有色金屬礦山復墾率僅12%。
礦山生態環境治理低谷期(1985～1989年)。我國最早的礦山生態環境治理實踐始於1983年，當時以雲南昆陽磷礦為試點，對每噸礦石徵收0.3 元，用於開采區植被及其他生態環境破壞的恢復費用，取得了良好效果。但是，1985年以來，受「大礦大開，小礦放開，有水快流，國家、集體、個人一齊上」思想影響，放鬆了對鄉鎮集體礦山企業和個體采礦活動的控制與管理，形成一哄而上，遍地開花的混亂局面。一些地方亂采亂挖，根本不採取與之相適應的礦山生態環境保護措施，開采技術落後，開發利用效益低下，致使我國礦山生態環境遭到嚴重破壞，生態環境恢復與治理停滯不前，舉步維艱。統計數據表明，20個世紀80年代我國礦山廢氣處理率僅12.24%，有色金屬礦山工業廢水復用率58%，土地復墾率停滯不前。一些中小礦山對生態環境破壞尤為嚴重。
礦山生態環境保護與治理有序開展期(1990年至今)。此時，我國相應的礦山生態環境治理機構逐步建立，國家和有關政府部門制定和出台了一系列環境保護的法律、法規、標准以及相關政策措施，使礦山生態環境保護與治理逐步進入法制軌道，呈有序發展態勢。原地質礦產部成立了地質環境司，專門承擔礦山生態環境保護與治理的政府職能。各地方也相繼成立了地質環境處及地質環境監測中心(站)，逐步完善礦山生態環境保護與治理的組織機構建設。
2002～2005年，國土資源部組織完成了《全國礦山地質環境調查與評估》工作，並發出《關於開展省級礦山環境保護與治理規劃編制工作的通知》。除此之外，國土資源部和各產業部門還制定了一系列礦山生態環境保護與治理的制度、政策和措施，一些地方性法規中也涉及到礦山生態環境保護。在實際操作中，國土資源部已嚴格限制對生態環境有較大影響的礦產資源開發，禁止在自然保護區、重要風景區和重要地質遺跡保護區和地質災害危險區開采礦產，嚴格禁止土法煉焦、煉硫、煉鐵等，加強了對礦山「三廢」治理的監管和查處力度。這樣在很大程度上糾正了礦山開采破壞資源、環境的不正之風，維護了礦山生產的正常秩序。
2009年國土資源部出台的《礦山地質環境保護規定》，是礦山生態環境保護與治理法規建設的重大舉措，將對礦山生態環境保護與治理起到重要的保障和推動作用。
三、案例：礦山生態環境保護與治理典型剖析
項目組選擇對江西省德興銅礦和浙江省舟山市慶豐採石場進行礦山生態環境保護與治理的實地調查與分析研究。一是調研德興銅礦典型礦山生態環境保護與治理情況和問題，分析德興銅礦資源開發對礦區周圍生態環境造成的影響，總結德興銅礦集團創建綠色生態礦山的成功經驗。二是對浙江省進行調研，浙江省不僅在推進我國全面建設小康社會中發揮著引領作用，同時在礦山生態環境保護與治理中也起到了積極的典範帶動作用。通過不斷創新治理模式，制定有效政策措施，礦山生態環境保護與治理已取得了良好治理效果。舟山市慶豐採石場經過幾年的生態環境治理，目前已取得了礦山生態環境根本改善與土地節約集約利用雙豐收。
(一)江西省德興銅礦礦山生態環境保護與治理
江西省德興銅礦是世界五大斑岩銅礦之一，亞洲第一大銅礦山，我國最大的露天采礦場，是全國有色金屬工業的重要生產基地。德興銅礦在大規模開采礦產資源的同時，十分重視生態環境的保護與治理，效果顯著，成績斐然，被譽為全國著名綠色礦山，同時被確定為江西省生態環境監察試點單位之一。
德興銅礦大規模礦產資源開發對礦山及周邊生態環境造成較大影響，主要表現在：一是酸性廢水對大塢河水及兩岸土地造成嚴重污染，水質呈褐色，魚蝦絕跡，種植物減產。二是采場的固體廢棄物占據了大量的土地資源，森林植被減少，形成多個廢石裸露區，改變了這些地區地貌、水系和小氣候特點，產生熱島效應，打破了礦山原有的生態環境格局。
近年來，德興從土地復墾與生態恢復，治理酸性廢水等方面加大了礦山生態環境恢復與治理的力度。從20世紀80年代初，江銅集團就開始進行生態復墾的試驗研究，經過20多年的努力，現在德興銅礦1號尾礦庫近90公頃沙化土地全部被植被覆蓋，壩體上建立了苗圃基地，凈化水池發展水產業，基本實現了生態恢復的目標。從20世紀90年代開始，德興銅礦在露天采礦場邊坡、廢石場等地開展生態恢復實驗，建立植被生態恢復示範基地。截至目前，德興銅礦已完成水龍山廢石場生態復墾工程、銅廠采礦場工程機械工段綠化工程、南山堆浸廠綠化工程、大山廠原礦工段綠化工程、富家塢采礦場綠化工程、富家塢聯絡道綠化工程等等。德興銅礦全礦經過20多年的艱苦奮斗，綠化面積達1110.83萬平方米，綠化率96.80%，綠化覆蓋率達30.28%，職工人均佔有綠地面積897平方米。
被酸性廢水浸泡的大塢河一直是江銅集團治理的重點。2001年通過國際互聯網招標，從加拿大引進HDS先進技術治理酸性廢水。將酸性廢水一分為三，1/3 用於廢石場噴淋浸出銅，每年回收銅金屬1500噸；1/3排入尾礦庫與庫中鹼性水中和後，返回選廠作為生產用水；1/3引入廢水處理站處理達標後排入大塢河，排放的水質已基本達地面水的標准，大大改善了大塢河水環境。
德興銅礦礦山生態環境恢復與治理經驗主要有：轉變觀念，統一認識，齊抓共管，以我為主，不等不靠；堅持「環境影響評價」制度和「三同時」制度、「礦山生態環境保護和復墾履約保證金」制度，以保證礦山建設項目與環境保護項目同步設計、施工、完成；同時，建立了一套完整的礦山生態環境保護與治理機制，走集約化規模生產的道路，通過礦山企業兼並和股份制改制、上市融資擴大經營規模，壯大經濟實力，使公司有能力逐步加大環保投入，也從根本上杜絕了亂采亂挖、盜礦，破壞環境的行為。此外，德興還自覺接受中央和地方政府的監管，積極主動協調好與礦區居民關系，共同參與建設綠色家園活動。
(二)浙江省慶豐採石場生態環境治理復綠工程
浙江省是我國東部經濟比較發達地區，在推進我國全面建設小康社會中發揮著引領作用，同時浙江省大力實施「千礦整治、百礦示範」工程和邊開采邊治理的計劃，通過礦區整治與景觀再造、礦區整治與生態公益林建設、礦區整治與建設用地復墾相結合的措施和辦法，著力改善礦區自然生態環境。2008年頒布了《浙江省省級綠色礦山創建管理暫行辦法》，實行分級管理逐級申報的管理模式，運用經濟手段，減少破壞生態環境與資源浪費，確保礦山生態環境達到綠色礦山創建的要求，礦產資源開發逐步走上資源利用集約化、開采技術科學化、生產工藝環保化、企業管理規范化、閉坑礦區生態化的科學發展之路。對廢棄礦山的治理本著「土洋結合、以土為主」的治理思路，分別採取台階式、板槽式、回填種植式、築穴及混噴式、人工促進自然復綠式、平整綜合利用式、四旁綠化式、藤蔓植物攀爬式、大樹遮擋式、掛網客上噴播式等多種整治復綠方式，取得了較好的治理效果。
浙江省舟山市位於我國東南沿海，積極主動開展「綠色礦山」創建工作，把「生態舟山」「綠色舟山」作為戰略目標，實施礦山生態環境精細化管理，實現礦山環境的整治從單純追求數量治理向質量治理轉變。舟山市「百礦示範」工程——慶豐採石場生態環境治理復綠工程就是一例。慶豐採石場位於定海城區東南火龍崗山西麓，自20個世紀50年代以來，開采從未中斷，已形成寬300餘米，坡緣周長約700餘米，開采面高達140餘米的人工陡坡。隨著市區的不斷擴大，採石場周邊已開發為居住用地及部分軍事用地，礦山開采嚴重地威脅著坡麓附近居民的安全。同時，由於該採石場規模大，在城區的大部分地區都能見其裸露的山體，嚴重影響了城市的景觀。為加快生態市建設步伐，2001年8月，舟山市政府決定關閉慶豐採石場，並對關閉後的採石場進行地質環境綜合治理，整個工程採用掃石牆+爆破削坡+石碴回填+生態復綠的優化設計方案及復綠施工招標方式，為降低復綠工程成本，將部分礦山復綠任務「捆綁」交由開發企業限期完成，以解決礦山土地開發的前期投入。由於因地制宜地選擇整治復綠施工方法，使採石場周邊遺留的崩塌、滑坡地質災害隱患明顯減少，礦山自然生態基本得到修復，改善了礦區及周邊人民群眾生活、生產環境。2008年5月，通過了浙江省國土資源廳礦山生態環境治理復綠工程的竣工驗收。該礦山生態環境治理後綠化總覆蓋率達95.9%以上，其中木本植物覆蓋率達30%，草本植物覆蓋率70%，礦山生態環境復綠總面積達70655平方米，整理出39600平方米的可建設用地，取得了礦山生態環境根本改善與土地節約集約利用雙豐收。
四、問題：制度機制亟需健全，法律法規體系有待完善
雖然我國礦山環境問題已經引起各方面的重視，但是由於環境產權制度仍未建立，無成本開發，以及利益分配不合理等方面的原因，礦山生態環境保護與治理工作滯後，總體來看，目前礦山環境保護與治理面臨的主要問題有：
(1)認識不到位，重開發、輕環保。只重視經濟發展而忽視環境保護的觀念並未根本改變，寧可犧牲環境，也要保GDP增長。
(2)環境產權制度未建立。實踐中往往因各種復雜關系使生態環境歸屬模糊，產權不清；一些企業未承擔起對環境保護的權利和義務。現階段如何合理界定環境產權，探索有效保護、開發利用資源的資源環境產權結構和管理制度是一個亟待解決的問題。
(3)無環境成本開發，資源價格機制未理順。目前資源的價值沒有體現資源的稀缺性，也沒有將環境生態成本納入其中，資源價格形成機制沒有理順。礦產品開發成本缺失是礦山企業尤其是民營礦山虛增利潤，乃至形成暴利的原因之一，也是礦山生態環境不能根本治理的主要原因。
(4)利益分配不合理。由於礦產品環境成本缺失的部分都擠進了礦業利潤，進而不可避免地會造成各個生產要素和利益分配不合理。政府和礦山企業受益而當地老百姓非但不能受益，反而因生態環境的破壞成為受害的主體。受益受損主體在時間和空間上不對稱。
(5)資源開發模式不合理。當前主要存在三種開發模式：只開采礦產資源，不治理環境；先開采，後治理；邊開采邊治理。前兩種資源開發模式不可取。把礦業經濟與環境保護協調發展，才是礦山可持續發展的唯一正確之路。
(6)礦山生態環境恢復治理和評價技術標准尚未完全建立。現有評價標准已遠遠不能滿足礦山評價要求，而且由於各地標准不統一，或根本無執行標准，給一些企業治理環境不力留下很大空間。
(7)環境治理投入不足，治理技術手段落後。我國已建立礦山生態環境治理專項基金，用於礦山環境恢復與治理，但因治理成本高，經費缺口大，治理率還不高，加上技術相對落後的粗放型治理狀態，礦山生態環境恢復與治理任重道遠。
(8)管理體制不完善。由於責任不明確，分工不協調，職責交叉、分散，標准不一，各相關部門依據各自職責制定和實施各種標准，未能進行充分和有效的協調，礦山生態環境治理項目實施難以到位。
(9)監管機制不健全。尚未建立專門的礦山生態環境監管執法機關，基本採用多部門不定期聯合執法，缺失監管責任主體，使礦山生態環境成為監管真空。
(10)環境保護法律法規體系不完整。我國目前還沒有制定具體的法律依據和管理規范鑒於礦山生態環境的復雜性，僅僅一些產業部門和地方政府制定和出台一些礦山生態環境保護與治理的法律文件和政策措施是不夠的。
五、建議：加強宏觀調控，用好經濟調節的杠桿
通過理論分析、研究及典型案例分析，我們從八方面對礦山環境保護與治理提出政策建議，僅供決策部門在制定礦山生態環境政策和環境保護規劃中作參考。
(一)理順資源開發與環境保護的關系
按照黨的十七大報告要求，「堅持節約資源和保護環境的基本國策」，「建設資源節約型、環境友好型社會」，「以人為本，全面協調可持續發展」，落實科學發展觀，將人與自然和諧相處納入經濟社會可持續發展目標。解決我國礦山生態環境出現的種種問題，關鍵是要把礦產資源開發與礦山生態環境保護重要性的認識統一到科學發展觀上來。加強礦山生態環境保護的宣傳教育，增強人們的環境保護意識，理順資源開發與環境保護的關系。
(二)發揮政府宏觀調控和市場配置資源的基礎性作用
政府宏觀調控的基本著力點是要推動資源開發與環境保護平衡、協調發展，既要通過資源開發促進經濟發展，又要保護生態環境。相關政府部門應建立資源環境安全的監控和預警機制，隨時監測目標的運行發展狀態，並根據警報信息和響應系統，採取相應的調控措施。通過市場調節實現礦山集約化規模發展，鼓勵經濟實力雄厚、技術設備先進的大型企業，兼並(收購)規模小、技術設備落後、不具備環保條件的中小型企業，形成規模經營，才能使資源配置合理，杜絕亂挖亂采、破壞生態環境的混亂現象，維護正常的生產秩序，從源頭上保護礦山生態環境。
(三)建立環境產權制度和生態環境補償機制
環境產權不明晰和缺乏產權主體，是影響礦山生態環境保護與治理的因素之一。為了調動全社會對生態環境保護的積極性，建議把環境資源視為環境資產，逐步列入資產化管理。生態環境補償機制的構建，一是要以戰略環評為前提，對生態補償政策的有效性，對生態補償主客體之間利益分配作出客觀評價。二是要對生態補償的標准和原則、補償范圍、補償對象、補償方式、補償資金來源，以及補償資金管理等都作出明確的規定。三是整合和完善現行的各項收費，生態環境補償收費要做到專款專用，避免重復收費。
(四)完善資源環境稅費制度，優化利益分配
(1)實施資源稅改革，完善分配機制。資源稅應是國家對采礦權人開采礦產資源產生的級差收益而徵收的。這種級差收益隨著資源稟賦、開采條件的差異而不同，因而稅率也不同，應根據不同類型資源、不同開采條件計算出不同稅率。實行開采優質和稀缺資源的企業多納稅，開采劣質資源的企業少納稅，從而實現利益平衡，建立稅收調節的公平機制，實現資源的優化配置。與此同時，完善收益分配機制，將一部分資源稅收入劃歸中央，加強國家對資源開發的調控，避免地方政府為了自身利益產生短期行為，過度開發礦產資源，加劇生態環境破壞。
(2)逐步實現資源環境稅費立法。將礦產資源補償收費和生態環境補償收費逐步完善為資源環境稅費，並以法律形式明確各種稅目，提高礦山企業資源和生態環境安全保護意識，建立資源環境管理長效機制。
(3)實施礦山生態環境保護優惠政策。對執行礦山建設與礦山生態環境保護工程設施的設計、施工與投入「三同時」制度優秀的企業和三廢資源化循環利用的企業，給予財政優惠政策，適當減免資源環境稅率，降低信貸投資門檻，增加經費投入
(五)建立跨流域(省、市)的利益平衡與補償機制
利益平衡與補償機制主要是獲益方向利益受損方通過財政專項資金轉移支付方式實現補償。受損方需要獲得礦產資源禁止開采區域或限制開采區域的經濟損失補償、生態環境保護工程經濟補償以及其他資源輸出補償。受益方則按地區按比例分配上述補償基金，通過財政轉移支付對限制開發區域和禁止開發區域的受損方經濟發展機會損失予以補償。
對於跨區域、跨流域財政轉移支付評估和管理協調工作需要有專門機構負責，建議由國土資源部協同環保部來統一協調，先試點再全面推廣。
(六)建立礦山生態環境質量評價體系和標准體系、生態環境安全預警系統
礦山生態環境質量評價體系和標准體系由於牽涉不同的行業部門，以及部門自身的局限性，礦山生態環境質量評價體系實際還未完全建立。因此，評價體系標準的建立是礦山生態環境質量評價體系的關鍵。同時應建立完善生態環境安全預警系統，加強對礦山生態環境污染、地質災害的預警預報。
(七)完善礦山生態環境監管體制，加強隊伍建設
一要建立和完善礦山生態環境監管和執法體制，明確責任主體。建議在監察執法中採用分權執法為主，聯合執法為輔的管理模式。二要明確政府對礦山生態環境治理與保護的職責。健全政府職責體系，正確履行政府職能，增強其公共服務的能力，努力建設服務型政府。三是加強基層隊伍建設，實行礦山生態環境監理制度，提高礦山生態環境恢復治理的監管質量和水平。
(八)加快礦山生態環境保護的法規建設
當前盡快建立和完善礦山生態環境法規是十分必要的，亟需為礦山生態環境的資源性及其產權歸屬和產權轉讓、礦山環境的恢復與治理及尾礦的回收利用等方面制定一個統一的、適合各行業、各部門共同遵守執行礦山生態環境保護與治理的法律文件。同時制定配套的相關法規，使礦山生態環境產權、保護目標、恢復標准、監督職責更加明確，資金管理更加精細、環境監測與預警體系更加健全。
(原載《中國國土資源報》2009年7月3日，作者為《關於建立健全我國保護生態環境政策的建議》課題負責人，課題組成員張光弟、張興)
Ⅷ 關於加強我省礦產資源保障能力的思考
向世紅 田立環
(河南省有色金屬地質礦產局)
礦產資源對經濟的發展具有特別的支撐作用，對於發展中國家尤為重要。隨著經濟形勢的螺旋式發展，對資源的短期需求也時緊時緩，但從長遠來講，對資源的需求是剛性的、連續的。加強地質工作，尤其是加強深部找礦，提高礦產資源查明程度，加強礦產資源戰略儲備，保障礦產資源可持續供應，對保障經濟社會發展具有重要意義。
一、推進整裝勘查，加強深部找礦，提高礦產資源查明程度
河南省是一個礦產資源大省。由於優越的地理、交通、水、電、氣候等人文自然環境，我省礦產資源勘查開發程度相對較高，以鋁為主的有色金屬工業對河南經濟社會發展起到重要的支撐作用。但是隨著近年來的強勢開發，我省煤、鋁、金、銀、鉛鋅等優勢礦產資源的保障年限越來越低。目前我省勘查發現地表礦的可能性已大大降低，但是以往我省地質工作勘查深度一般在300m以淺(部分礦種達到500m左右)。國外一些大型礦山勘查開發資料顯示，一些重要成礦區帶礦床深部往往存在多個賦存空間。為了提高礦產資源的保障程度，實現地質找礦重大突破，推進整裝勘查，加強深部找礦勢在必行。
近年來，我省一些重要成礦區帶的深部找礦取得突破性進展，如澠池縣曹窯深部鋁土礦勘查，陝縣支建深部鋁土礦勘查，以及小秦嶺危機礦山深部找礦等，顯示我省深部找礦潛力巨大。我省深部找礦方向及部署，一是鄭州—洛陽—三門峽—平頂山等地區的鋁土礦，找礦深度可達500～700m;二是小秦嶺、熊耳山、外方山及崤山的金、銀、鉛鋅礦，其找礦深度可達1500～2000m;三是欒川、嵩縣、盧氏、汝陽等地區的鉬礦，其找礦深部可達800～1000m;四是北秦嶺地區的金、銀、鉛鋅礦，其找礦深部可達1000～1500m。
要推進整裝勘查，加強深部找礦，必須重視地質規律，並破除管理制度上的障礙。通過幾十年的地質工作，以及我省地質工作者的辛勤勞動，造就了我省特色鮮明的地質勘查隊伍格局，培養了一大批各有專長的勘查與科研專家，積累了豐富的地質礦產資料。尊重成礦規律，一是要建立地質勘查工作長效投入機制，我局近年來在河南省洛寧縣沙溝礦區深部找礦實踐證明，要實現地質找礦重大突破，必須依賴大量的地質勘查工作投入;二是要充分發揮各局、各專業地勘隊伍歷史形成的專業技術優勢與找礦勘查的地域優勢，充分利用好地質專家在某方面、某礦種的專業優勢及對某些成礦規律上的獨到認識，使深部找礦更有針對性，從而少走彎路，降低勘查費用，有效縮短勘查周期。破除制度障礙，一是從全省利益出發，調整不同單位的利益取向，公開公益性地質勘查成果，公開礦業權設置成果，公開各級各類規劃性成果;二是要調整、明確礦權設置，運用政府調控職能，整合重要成礦區帶的礦業權，開展采礦權深部「空白區」找礦。
二、積極實施「走出去」工作
世界上礦產資源的分布是極不均衡的。中國有著自己的優勢礦產，但是，石油、天然氣、富鐵、銅、鎳等大宗礦產資源短缺卻是不爭的事實。前兩年石油、富鐵礦價格飆升，對我國的經濟安全產生了較大影響，究其原因，在礦產資源全球化配置的今天，中國卻在全球礦產資源中佔有極低的份額有著很大的關系。「走出去」工作重點要考慮的是「干什麼去，到哪裡去，怎樣去」的問題。各地勘單位在「走出去」過程中，應加強調研在先、科學選擇國別與礦區、重視風險、資源共享、信息互通等工作。「區域規劃、集團作戰，大企業跟進」的勘查戰略模式，是我局近年來在境外找礦實踐中探索出來的一套規避風險、行之有效的運行模式。河南省國土資源管理部門應在全省地勘單位「走出去」過程中加強管理，並發揮組織協調作用，避免工作重復造成資源浪費，以及相互間的惡性競爭等。
我省在鼓勵地勘單位積極開展「走出去」地質找礦工作時，首選地區國內應是西部工作程度較低的省(區)，國外應是亞洲周邊國家、非洲及南美洲;目標礦種應是國家緊缺或國家鼓勵勘查開發的礦種;最終目的是通過獲取礦業權來佔有礦產資源，實現礦業開發，保障國內經濟社會發展所急需的礦產資源供應。
三、鼓勵科技創新工作，提倡節約利用礦產資源
提高礦產資源保障程度，必須依靠科技創新。一方面，我省推進整裝勘查，加強深部找礦，實現地質找礦重大突破，依賴於新理論、新技術、新方法的引進和使用，重點是以成礦模型為指導，加強物探技術及鑽探技術等綜合手段在生產中的應用，關鍵是充分調動創新性技術專家的積極性。應盡快出台相關政策，逐步建立知識、技術、管理等要素按貢獻參與勘查開采項目收益分配新機制，獎勵找礦有功人員。另一方面，現有礦產資源開發利用中，礦產資源開採回採率、選礦回收率、綜合回收率低，采礦貧化率高，資源浪費嚴重問題十分突出。應鼓勵礦山企業與科研院所加強聯合技術攻關，一是研究煤、鋁、鐵、鉬、金、銀、鉛鋅等主要礦產資源開採回採率、采礦貧化率、選礦回收率、綜合回收率的最佳指標，尋求節約利用我省主要礦產資源的最佳途徑;二是開展新類型、低品位、多組分、難選冶等礦產資源的開發利用研究，開發可替代資源;三是加強鋁、鐵、金、鉬、銀鉛鋅等主要礦產資源的尾礦開發利用技術研究，變廢為寶，充分利用礦產資源。
地質工作的基礎屬性決定地質勘查、地質科研工作必須堅持長期穩定的投入。根據河南省當前地質工作現狀，科研項目應逐步轉向深部找礦理論與方法方面的研究，項目費用從河南省地質勘查基金中拿出專項資金進行安排。
四、加強礦產資源(礦產地)戰略儲備
加強礦產資源的儲備，尤其是大宗礦產資源的戰略儲備，對於穩定市場，保障國家經濟安全，意義十分重大。國際上一些發達國家如美國、日本等，在礦產資源戰略儲備上的超前做法，為我們提供了十分有益的借鑒作用。
就河南省而言，礦產資源戰略儲備可以按礦種、分梯次進行。首先是短缺礦種礦產品的戰略儲備，如石油、銅、鎳等，在保障經濟發展需要的同時，積極儲備各級礦產品，根據我省財政實力狀況，現階段儲備規模可以在90天左右的需求量。其次是查明礦產資源(礦產地)的戰略儲備，我省資源量大、儲量豐富的優勢礦種有煤、鋁土礦、金、銀、鉛、鋅、鉬等，對我省經濟社會發展具有突出的貢獻作用，由於成礦區帶有利，在已知礦山的深部和外圍還有很大的找礦潛力，在安排省兩權價款地質勘查項目時，這些礦種要優先安排、重點安排，查明礦產資源(礦產地)，分期次向社會公開出讓。第三，在一些重要成礦區帶上還應以各級政府規劃區的形式，儲備一批重要礦產資源戰略勘查基地，保障重要礦產資源後續供應。此外，一些低品位、多組分，采選難度大、成本高的礦產地也要儲備起來，待日後經濟、技術條件許可時再開發。
礦產資源戰略儲備，政府要合理規劃，科學布局，並以立法形式，明確政府與企業職能，建立礦產資源戰略儲備與使用機制。首先各級政府要出資建立國家礦產資源戰略儲備庫。其次是出台一系列激勵措施，鼓勵企業開展礦產資源戰略儲備，例如從財政資金上支持礦山企業儲備各級礦產品;鼓勵一些有實力的大型礦山企業整合那些規模小、開發能力落後的小型礦山企業，提高礦產資源開發利用水平;對主動勘查增加礦山儲量的企業應實行稅收減免的政策;鼓勵企業和地勘單位聯合實施「走出去」戰略，到國外去勘查開發礦產資源，從源頭上佔有礦產資源等。目前我國已經建立國家石油資源儲備機制，其他短缺礦種的戰略儲備可以比照進行。
從管理制度上講，一是要鼓勵礦山企業開展技術攻關，加強低品位、難選冶等礦產資源的綜合利用，節約礦產資源，同時，鼓勵礦山企業研發高附加值的深加工產品，拉長產業鏈條;二是通過政府調解和市場調控，加強礦產資源整合，將優勢礦產資源向大型礦山企業積聚，並鼓勵其通過科學規劃，合理開發利用礦產資源，嚴厲打擊濫采亂挖，采富棄貧等浪費資源行為;三是加強市場調研，根據市場需求科學規劃開采規模，避免過度開采，造成競相壓價，優勢資源不具優勢的局面，真正發揮戰略礦產資源的戰略意義。
Ⅸ 我國礦業資本市場的現狀、問題與政策建議
蘇迅方敏干飛
（中國國土資源經濟研究院，北京，101149）
礦業屬於高風險、長周期的產業。在計劃經濟時代，國家為了保證整個國民經濟體系正常運行，主要由政府統籌考慮礦產勘查和開發整個產業的布局。政府作為投資主體組織產業活動，佔有產品的分配和收益，同時承擔整個礦業的投資風險。在市場經濟中，礦產勘查和開發緊密結合，形成廣義的礦業概念。政府對礦業的行政管理職能與礦業的企業經營權分離，整個產業從投資到生產、分配，都按照市場規則運作，發揮市場配置資源的功能。在市場經濟國家，礦業市場的一個重要組成部分——礦業資本市場是整個礦業運行基本的也是重要的紐帶。在礦業經濟全球化和信息化的今天，基本上已經出現了統一的全球礦業資金大市場。國際礦業資本流通已凌駕於礦產品市場之上，成為礦業經濟發展的重要驅動力量。但在我國，礦業資本市場的建立和發展卻比較緩慢。
一、目前我國礦業投融資現狀
隨著礦山企業的改革與發展，以及1998年開始的地勘經濟體制轉變，中國礦業也逐步由過去單一依靠財政計劃投入的融資方式向多元化融資方式發展。目前，初步建立起了與社會主義市場經濟要求相適應的投融資體制的基本框架。與傳統體制相比，其資金籌集方式和運行機制都發生了深刻變化，主要表現在礦業投資主體多元化、資金來源多渠化、融資方式多樣化，以及融資風險意識增強等幾個方面。
1.礦業投資主體多元化
在傳統投資體制下，中央政府是惟一的投資主體，地方政府和企業不能進行投資，私人投資被排斥。經過20多年來的改革開放，礦業投資主體已經擴大，政府、企業、居民和外商都有了不同程度的投資決策權，從而形成了多元化的投資主體，並逐步形成「誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險」的機制。
1986～2003年，國家財政投入地勘費（絕對數）呈現逐年遞增趨勢，由1986年的30億元增加到2003年的107億元，年平均增加8%。但是，其相對數卻呈現逐年遞減之勢，地勘支出占財政支出的比重從1986年的1.39%下降到2003年的0.43%。而且，國家財政投入佔地勘總投入的比重亦呈逐年下降趨勢（見圖1），由1986年的97.42%下降到1998年的27.88%。1999～2003年，這一比重略高於40%，主要是由於非財政資金投入大幅度下降所致，而不是財政投入增加的直接結果。這也從一個側面反映地勘單位機構改革對地質調查所產生的影響。
圖1財政投入佔地勘費總投入的比重（%）
從1999～2003年的統計資料來看（見表1），計劃性財政地勘投入比重由1999年的11.83%下降到2003年的6.02%；企業自籌資金的比例不斷增加，由1999年的64.58%上升到2003年93.55%。當然，如果除去油氣礦產，這一比重則要大大改變（見圖2）。
表11999～2003年中國地質勘查資金來源情況單位：萬元
資料來源：1.《中國國土資源年鑒》（2000～2002年）。
圖2非油氣地勘資金來源比重比較
2.《國土資源綜合統計年報》（2002～2003年）。
2.融資方式多樣化
在計劃經濟體制下，不存在真正意義上的礦業融資活動，一切按國家計劃行使。而目前不論是礦山開采企業還是地勘企業都可自主決策，既可以通過銀行貸款、發行證券、商業信用、合資合作勘查、合作開發等方式進行融資，也可以採取項目融資方式進行融資。除社會公益性地質勘查項目主要由國家投入外，許多項目都是採取聯合投資方式進行。
1999～2003年，礦山開采企業的融資總規模為3876.18億元（見表2），其中股權融資為2819.93億元、負債融資為1056.25億元，股權融資和負債融資占融資總額的比重分別為72.75%、27.25%。
表21999～2003年礦山開采企業融資情況單位：億元
註：1.本表數據根據《中國統計年鑒》（1998～2004年）工業企業主要指標整理。
2.本表中的礦山企業是指全部國有及規模以上非國有礦山開采企業。
從上市公司的統計資料來看，滬深兩地股市與礦產資源勘探開采有關的上市公司共有200多家（2003年統計數據）。從這些上市公司的主要經營業務來看（根據上市公司招股說明書檢索），從事礦產資源勘查開採的有20多家（見表3）。
表3滬深兩地礦產資源勘探和開採的上市公司（截至2003年年底）
3.資金來源多渠化
在傳統投資體制下，資金主要靠中央財政撥款，國內外信貸資金很少被用於地質勘查和礦山建設投資。現在除財政資金外，銀行貸款、企業自有資金、個人資金、外資都已成為重要的資金來源，而且企業還可以通過各種不同的融資工具組合和創新來拓寬融資渠道。
同時，隨著我國地勘經濟的改革與開放，外資也不斷涉入我國的地質勘查領域。幾年來，外資投入所佔比重不斷增加，2001年所佔比重近10個百分點。
4.融資風險意識增強
在國家計劃投入下，風險全部由政府承擔。現在則逐步變為政府、企業、銀行、個人等投資者依據其投資份額分別承擔，投資各方的風險意識大大增強。企業在融資決策時，不但要考慮企業內部的財務風險（或破產風險），還要考慮外部的環境風險，如利率風險、匯率風險、經濟波動等。風險意識的增強，既促進了資金使用效率的提高，也加快了企業的發展。
二、目前我國礦業資本市場建設中存在的問題
對於礦業資本市場有著多種理解和含義。一般可將礦業資本市場理解為金融市場的一個特定的組成部分，其特點在於各類金融市場對於礦業融通資金有著特定的交易條件，其核心是為礦產勘查和礦業開發等籌措和融通資金。其主要參與者有勘查企業、開采企業、政府、個體投資者和機構投資者、中介服務機構等。
目前，我國礦業資本市場還不成熟，市場體系還不完善，主要體現在以下幾方面。
（一）礦業改革滯後，市場主體仍需進一步完善
我國礦業資本市場主體問題主要在於地質勘查業的改革與建設上。地質勘查業改革的滯後，地勘隊伍為政府的附屬，其結果就是勘查資金只能依靠國家財政投入，地勘隊伍不是市場競爭的主體，地勘隊伍很難像企業一樣通過市場籌集資金，在市場的競爭中求得生存與發展。在計劃經濟體制下形成的地勘「經濟組織」，由於其先天不足，難以成為市場經濟條件下合格的市場主體，必須進行根本改造。原有的地勘經濟主體無論資產、人員、裝備、機制，特別是獨立的投融資能力、抗風險能力與合格市場主體要求相差甚遠。沒有市場競爭主體資格的地勘經濟主體，在市場經濟條件下，其經濟運作效益等方面的情況是可以想像的，經濟效益低下，不但無利於內部資金的積累，也不利於外部資金的籌集。
我國地勘經濟體制改革是從1998年開始的，國家對地勘投資體制進行了重大改革，將公益性礦產資源調查評價和商業性礦產資源勘查分開運行，國家只投資公益性地質勘查工作。商業性礦產資源勘查本著「誰投資誰受益」，由探礦權人和采礦權人來投資經營，自負盈虧，承擔高風險，同時也會獲得高額利潤的回報。國家將依法保護探礦權人采礦權人的合法權益，鼓勵地方、國有企事業單位、集體、個人和外商投資勘查開采礦產資源，以此形成礦產資源勘查開采投資主體多元化和資金來源多渠道，來振興勘查業和礦業。但遺憾的是，由於多方面的原因，這些投資主體並沒有發揮應有的作用。
（二）礦業資本市場發展受限，交易平台層次單一
1.負債成本高，阻礙負債融資市場的發展
從總體上看，我國礦山企業規模小，資信度低，可供抵押的物品少，財務制度不健全，所以，他們向銀行貸款和利用商業信用等方式融資比較難。而且，近幾年我國利率市場化程度有所提高，但存貸款利率仍沒有完全放開，不能反映貸款的風險程度，產生了貸款風險與收益的不對稱現象。銀行對大客戶的貸款相當於批發業務，對中小企業的貸款相當於零售業務，中小企業貸款金額小、筆數多、手續繁雜。據調查，對中小企業貸款的管理成本平均為大型企業的5倍左右。如果對大中小企業貸款實行一樣的利率水平，銀行當然沒有積極性給中小企業貸款。因此，造成了小企業貸款融資成本高，從而不利於負債融資市場的發展。
2.國內上市「門檻」高，制約了礦業證券市場的發展
首先，在國內發行人申請公開發行股票中規定，公司在發行前1年末，凈資產在總資產中所佔比例不低於30%，無形資產（不含土地使用權）在凈資產中所佔比例不得高於20%；公司股本總額不少於人民幣5000萬元；向社會公眾發行的部分不少於公司擬發行股本總額的25%；擬發行股本超過4億元的，可酌情降低向社會公眾發行部分的比例，但最低不得少於公司擬發行股本總額的15%。
由於勘查企業從事經濟活動的產品是地質成果，而會計處理中規定地質成果為無形資產，無形資產（不含土地使用權）在凈資產中所佔的比例不得高於20%是比較難達到的。就股本要求來看，單一的地勘企業的股本都低於5000萬元。因此，這就限制了地勘企業通過股票市場進行融資。
其次，《中華人民共和國公司法》對於發行債券企業規定，股份公司的凈資產不能低於人民幣3000萬元，有限責任公司的凈資產不能低於6000萬元。這就把我國90%以上的礦山企業排除在能發行債券企業之外。
3.礦山企業稅費負擔過重，自有資金缺乏積累能力，限制了內部融資的發展
首先，1994年稅制改革以後，我國礦山企業稅費種類主要包括增值稅、所得稅、資源稅、礦產資源補償費、城建稅、土地使用稅、營業稅、教育費附加、資源稅外的銷售稅金以及其他稅費。繁重的稅費，無疑增加了企業的負擔，利潤總額減少，其結果是企業內部融資能力減弱。據有關資料統計，在1993年以前，我國採掘業稅費負擔較輕，平均為銷售收入的5%以下，低於全國工業企業平均水平；1994年以後，採掘業稅賦猛增，占銷售收入的12%左右，而全國工業總體稅賦水平為7%左右，且呈微降趨勢。
其次，1994年稅制改革以前，我國只對鐵、石油、天然氣等部分礦產徵收資源稅，計征方法是對超過一定利潤額以上的利潤按一定的比例（百分比稅率累進）計算。但在1994年稅制改革後，資源稅徵收改為對自然豐度不同的礦山企業適用差別稅率，採用「從量法」徵收，並對所有礦山企業普遍徵收，而不管其是否贏利，這無疑增加了微利企業的負擔。
第三，礦山企業稅費還集中表現在增值稅上。稅改前礦山企業交3%的產品稅，稅改後增值稅調至13%。由於礦山的特殊性，幾乎沒有外購原料，只外購少許輔助材料，用於抵扣進項增值稅少，實交增值稅多。
顯然，礦山企業沉重的稅賦和不公平的稅費負擔，其直接後果就是盈餘大幅度減少，企業資金的自我積累能力減弱，內部融資能力下降。對於礦業資本市場的建設和發展來說，無疑限制了一個重要資金來源渠道的發展。
4.目前我國的礦業資本市場層次單一，需要多層次的資本交易平台
目前，中國礦業資本市場沒有勘查投資板塊，也缺少中小礦山企業板。首先，多層次的資本市場符合我國現階段的礦業經濟結構。地質勘查是礦業經濟發展的基礎環節，探明的礦產資源儲量的豐富程度，不僅關系礦業經濟自身的發展，而且對於國民經濟的穩健運行也有著十分重要的意義。此外，在我國的礦山開采企業中，中小型企業佔有絕對大的比重，約為99%。因此，地質勘查業的發展需要勘查板塊，礦山開採的發展需要中小企業板。
其次，多層次資本市場適應我國礦業經濟轉型的自身要求。伴隨地勘經濟體制的改革、行業的成長，其有著強烈的融資上市慾望。
其三，多層次的礦業資本市場是我國資本市場完善自身結構、化解金融風險的重要安排。中國資本市場的一大惡疾是缺乏淘汰機制，公司能上不能下。結果就是優不扶、弱不汰，市場資源配置功能無法發揮，大批垃圾股吞噬市場資源，擠壓績優公司的生存空間。
當然，市場建立僅僅是第一步，如何運行、管理才是更大的問題。是否有嚴格的審查、考核上市公司是市場成敗的關鍵。只有做到這一點，投資者才不會是垃圾工，股市也不會成為垃圾桶，中國的多層次資本市場才會發揮其真正的作用。
（三）礦業投資機構缺乏，風險勘查投資基金尚未建立
目前，我國已有上百種投資基金，但缺乏專門從事風險勘查的投資基金。我國礦業在上世紀先後建立過黃金基金、白銀基金、石油天然氣勘探基金。黃金開發基金是國家為扶持黃金工業的發展而設立的專項基金，現已經國務院批准轉為中國黃金集團公司的資本金，成為中國黃金集團公司的國有資產。而白銀基金現已不復存在。石油天然氣勘探基金是由企業提取的，主要用於石油天然氣企業的油氣勘探，不是真正意義上的「投資基金」。近幾年來，各地方政府有關部門已建立不同形式的勘查基金，它們也不是完全意義上的投資基金。
（四）礦業中介機構不健全，多層次、寬領域、全方位的中介機構還未建立
在市場經濟運行中，中介服務機構是一個不可或缺的媒介。如果沒有中介機構的積極作用，任何公司都不可能直接到證券交易所上市，必須求助於為上市提供專業化服務的中介機構。實際上，證券交易所的上市規則中一般也都規定要有獨立的中介機構對上市公司進行包裝、評估、推薦和業務指導。雖然，目前我國已有不少的證券等中介機構，但其業務涉及礦業的很少，更不用說專門的涉礦中介證券服務機構。
由於我國礦業資本市場發展緩慢，為其服務的中介機構也就不成熟和不完善。資源公司上市與交易的場所沒有建立，礦業公司的股票交易市場尚不發育，沒有配套的上市規則，也沒有礦業專業人員配備，缺乏應有的監督保障。礦業專業協會的地位、作用沒有充分發揮，評估人員的綜合素質、知識水平急需提高，評估機構的業務范圍、影響力、權威性有待增強，評估的軟、硬體設備需改善等。顯然，目前我國涉礦專業性和技術性較強的中介服務機構也還不健全。
三、進一步發展我國礦業資本市場的政策建議
中國礦業的發展，必須建立規范的資本市場。礦業發展的核心是搞好地質勘探工作，要規避勘探的高風險，開辟社會的融資渠道，按照國際礦業的運行規律和經驗，建立具有中國特色的礦業資本市場已成為發展我國礦業的首要任務。
發展礦業資本市場不但是礦業發展的客觀要求，也是中國金融改革的一個重要組成部分。當前，國內礦業企業面臨跨國礦業（集團）公司及其背後強大的資本市場所帶來的壓力，而礦業資本市場上的差距正在影響我國企業的國際競爭力。國內礦山企業難做大做強的問題，恰恰是缺乏有效的資本市場，不能進行行業的整合。要將本土企業做大做強，必須依靠收購與兼並進行行業的整合。而兼並與收購順利實行的前提，是一個健康有效的資本市場。入世3年來，中國資本市場正積極主動融入國際資本市場中，參與國際分工，分享國際市場一體化的好處。資本市場的開放也是中國經濟改革進程中的現實需要。因此，國內資本市場必須在理念、工具、管理體制、傳導機制等方面推陳出新。
發展礦業資本市場是分散礦業風險、建立多元的市場化風險配置機制最重要的制度措施。同時，發展礦業資本市場，在為礦業企業創造多元融資渠道的基礎上，為其完善公司治理結構，提供了一個市場化的平台；也為礦業企業的國際化即跨國礦業（集團）公司的形成，提供了一個恰當的資本擴展機制，它將從根本上鏟除小礦經營的經濟思維。而且，發展資本市場，為廣大投資者提供了可自由選擇，具有良好流動性的資產及資產組合，有利於投資者財富的增長和風險規避。
黨的十六大提出推進資本市場改革開放和穩定發展的戰略目標，黨的十六屆三中全會進一步明確了資本市場建設的各項任務。伴隨著《國務院關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》的發布，我國資本市場改革發展的宏偉藍圖已經清晰地展現在世人面前。在經過十多年的「摸著石頭過河」之後，資本市場終於有了一個明確的發展方向和目標。以擴大直接融資、完善現代市場體系、更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用為目標，建設透明高效、結構合理、機制健全、功能完善、運行安全的資本市場。根據我國資本市場的發展方向和目標，對於發展礦業資本市場來說，主要提出以下建議。
（一）推動礦業企業的股份制改造，完善和健全礦業資本市場主體
從我國十幾年來推行股份制，建設和發展資本市場的實踐來看，股份制對推動我國生產力發展十分重要。它對優化資源配置，推動國企改革，建立現代企業制度，吸收高新技術，調整經濟結構，籌集更多的社會資金，促進國民經濟持續快速發展具有重要作用。因此，地勘經濟主體應按照現代企業制度的要求，進一步深化改革，組建成有中國特色的資源（集團）股份公司。這不但是發展礦業資本市場的要求，也是我國經濟體制改革的必然趨勢。而且，各勘查企業、礦山開采企業、礦產品加工企業、礦產品進出口貿易企業之間，應根據自身的優勢，進行產業結構調整和重組，組建大型特大型綜合性礦業企業（集團）股份公司。同時，引導、推動並規范地勘單位、礦業企業通過合資、合作、礦業權出讓等方式利用外資進行股份制改組改造。
（二）建立多層次的礦業資本市場的交易平台，完善礦業資本市場體系
按照《國務院關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》中提出的「在統籌考慮資本市場合理布局和功能定位的基礎上，逐步建立滿足不同類型企業融資需求的多層次資本市場體系，研究提出相應的證券發行上市條件並建立配套的公司選擇機制」的要求，建立多層次礦業資本市場體系。
1.適當降低礦業公司上市門檻，完善礦業公司上市制度
相關部門應加快研究和制定礦業公司境內上市特別條款，降低礦業公司上市條件要求。研究和制定礦業公司上市與非礦業公司上市的一般條款的差別要求、礦業公司上市的特別條款、礦業公司上市的資源儲量報告及其審核與發布、礦業權資產的處理等。加強和完善證券管理部門、股票交易所及金融投資機構對礦業融資政策、規則的制定及上市礦業公司的監督管理職能。制定資源公司、礦業公司境外上市的特殊條款與差別性要求，支持和鼓勵資源公司、礦業公司到國際礦業資本市場上融資。鼓勵礦業公司在國際資本市場上發行債券。
2.建立勘查資本市場
推動勘查資本市場的建立，研究和制定資源公司上市條件，選擇地點進行試驗，開辟勘查資本市場。從國外礦業資本的運營機制和發展過程中的經驗教訓分析，建立勘查資本市場的關鍵是建立創業資本的「出口」即退出機制。建立可行的勘查資本退出機制的一個重要步驟是建立「風險勘查資本市場」。而從扶持我國地勘企業和中小礦山企業的角度來看，「二板市場」將為礦業投資提供沃土。
3.積極拓寬礦業資本的來源渠道
鼓勵和支持銀行等金融機構對礦產資源勘查和開採的融資服務。鼓勵商業銀行特別是國家政策性銀行為礦業項目融資提供擔保和貸款。鼓勵政策性銀行在現有業務范圍內，支持符合國家產業政策、重要礦產、經濟效益好的企業的發展。擴大勘查企業、資源公司、礦業公司貸款利率的浮動幅度。積極研究開發適應礦業企業發展的信貸服務項目，進一步改善銀行對勘查企業、資源公司、礦業（企業）公司的結算、財務咨詢、投資管理等金融服務。鼓勵社會和民間投資，探索建立風險勘查投資公司，以及風險勘查投資基金的管理模式和撤出機制。嚴格風險勘查投資的市場准入和從業資格管理，規范風險勘查投資的市場行為，充分發揮政府對風險投資的導向作用。
（1）建立礦業投資基金。要建立各種政府勘查投資基金，設立專門的礦業投資基金。要允許其他投資基金進入礦業資本市場，建立以商業性勘查基金為主導的相互補充的勘查投資體系。
（2）發展機構投資者。鼓勵建立礦業投資公司，從事專門的礦業投資活動，使其成為礦業投資基金的主要來源之一。這是開辟投資資金的重要渠道。
（3）積極利用國外礦業資本市場。遵循市場規律和國際慣例，符合條件的內地的資源公司、礦業公司要積極爭取到境外發行證券並上市。
（三）建立健全中介機構
1.完善礦業評估制度，建立各種地質咨詢服務
引入「資格人」制度，加快礦權評估與國際慣例接軌，包括進入市場的法律許可制度、市場主體、市場監督、維護市場公平及秩序的管理制度等。大力培育和完善礦權評估專業協會，建立與國外同行業的協作關系，加強技術規范和方法的溝通和交流，擴大評估業的國際認可度和國際舞台的影響力，為礦業公司海內外融資提供高質量的技術咨詢服務。加強和完善對評估機構及評估人員的監管措施。加強專業評估人員的業務培訓和綜合素質的提高，提倡新技術新方法的使用，尤其是計算機軟體的普及應用及評估成果的可視性。建立各種地質咨詢服務機構，發揮其在礦產資源勘探上的積極作用。嚴格對資源公司上市招股說明書、季度報告和年度報告處理的真實性、科學性。
2.完善礦業權資產會計制度與會計服務體系
按照國際慣例建立專門的礦業會計准則，依照（遵循國際慣例的）礦業會計准則進行會計處理和編報財務報表，並增加礦業企業財務報表的透明度。加快為礦業服務的特殊會計人員的培養，提高從業人員的業務素質和職業道德。成立為礦業服務的專門的會計咨詢機構，加強對會計人員的監督管理。成立礦業會計協會，增強行業自律。加快礦業會計方面的法制建設。
3.加強其他中介服務機構的建設
發展資源公司、礦業公司上市的投資咨詢機構、資信評級機構，加強對會計師事務所、律師事務所和資產評估機構的管理，提高中介機構的專業化服務水平。
（四）充分發揮政府的作用
政府對勘查的支持主要有兩個方面：一是直接的，如稅收優惠，提供勘查補助金等；二是間接的，如改善本國的政治、經濟環境等。歸納起來，主要有以下幾個方面。
1.提供稅收優惠政策
在國外，許多政府都對制定了有關礦產資源探採的稅收優惠政策，特別是勘查與開發支出的稅收處理（加速折舊、資本化當期攤銷等）、耗竭補貼等，並以此來反映稅收的時間價值。這些優惠在降低礦業公司的有效稅賦方面起著積極的作用。
2.建立勘查補助基金
勘查補助作為國家風險投資的一部分，起到種子資金的作用。在加拿大、澳大利亞等國，都實施過此項政策，如聯邦德國的境外礦產勘查鼓勵計劃。實施勘查補助不但有利於勘查項目本身，而且也有利於其他社會資金投資勘查項目。
3.為企業貸款提供擔保與資助貸款
在一些國家，為了使礦業企業獲得商業銀行貸款或世界銀行的低息或無息貸款，政府也出面為其提供擔保，使其更容易貸款。如日本企業在國外采礦，從本國金融機構（市中銀行和進出口銀行）借款時，金屬事業團出面做擔保人，收取0.4%的擔保費。
4.健全資本市場法規體系，加強誠信建設
按照發展我國礦業資本市場的客觀要求，健全有利於資本市場穩定發展和投資者權益保護的法規體系。清理阻礙市場發展的行政法規、地方性法規、部門規章以及政策性文件，為大力發展我國礦業資本市場創建良好的法制環境。按照健全現代市場經濟社會信用體系的要求，制定資本市場誠信准則，維護誠信秩序，對嚴重違法違規、嚴重失信的機構和個人堅決實施市場禁入措施。
作者簡介
[1]蘇迅，中國國土資源經濟研究院研究室主任，研究員。
[2]方敏，中國國土資源經濟研究院研究室副主任，研究員。
[3]干飛，中國國土資源經濟研究院，副研究員。