A. 我國農村金融體系的基本情況有哪些
我國農村金融體系的基本情況有農村信用社，郵政儲蓄，農業銀行 ，農村商業銀行和農村合作銀行都是農村信用社，只是資金充足率高才改名叫商行或者合行，領導機構還是各省農村信用聯社。目前國家規定可以在農村經營銀行業務的只有農村信用社，郵政儲蓄，農業銀行。沒有村鎮銀行。非銀行金融機構應該還有：小額貸款公司，擔保公司，典當行，寄賣行，農村互助基金組織。
B. 我國農村金融基礎服務體系建設發展狀況怎樣
農村金融基礎服務體系建設取得重大進展。①推動農村地區信用體系建設。截至2007年底，全國已建立農戶信用檔案7400多萬戶，評定信用農戶5000多萬戶，金融機構對已建立信用檔案的3900多萬農戶累計發放貸款9700多億元，貸款余額4800多億元。②農村地區支付體系建設逐步完善。吸收了符合條件的農村信用社加入大額支付系統和小額支付系統；設立了農村信用社資金清算中心，專門辦理農村信用社匯兌和銀行匯票清算業務；鼓勵商業銀行代理農村信用社的支付結算業務；協調各地農村信用聯社加快開發和健全省內農村信用社通匯系統，增強農村信用社的結算功能等。③2005年開始試點的農民工銀行卡特色服務，有效解決了農民工返鄉攜帶大量現金的資金安全問題。
C. 農村金融體系的改革
農村金融體系問題研究
[摘要]農村金融問題是近些年理論界、政府及社會各界關注的焦點之一。文章從農村金融機構體系、農村金融市場體系、農村金融服務體系、農村金融監管體系和農村金融生態環境五個方面全面地分析了當前我國農村金融體系中存在的問題，最後有針對性地提出加大政府支持力度、構建普惠制農村金融，加快農村金融機構改革和職能定位，加強農村金融產品創新，優化農村金融生態環境等政策建議。
[關鍵詞]農村金融機構；農村金融市場；農村金融生態；普惠制農村金融
一、問題的提出
改革開放30多年來，中國農村金融體系不斷地進行著改革。2004年以來，先後有8個金融文件對農村金融改革進行了部署和安排，分別是2004—2009年每年的中央一號文件，2007年的中央三號文件及2009年十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》中的農村金融改革部分。
農村金融問題也是理論界關注的焦點問題之一。嚴瑞珍、劉淑貞(2003)從國有商業銀行從農村的退出的視角分析農村金融體系的重建，宋艷林、劉小玲(2004)和李鋒(2004)從金融抑制的角度分析我國農村金融體系的重構，周天勇(2004)從「三農」特點人手提出創新農村金融體系，姚翟軍(2006)、李喜梅(2006)基於「金融功能觀」的視角分析如何完善我國農村金融體系，周立(2005)分析和研究中國農村金融體系發展邏輯，叢丹陽(2005)、王曉雲(2005)從功能定位與戰略調整的角度分析我國農村金融體系的完善，吳曉靈(2006)從支持社會主義新農村建設的角度提出如何完善農村金融服務體系，溫鐵軍、姜柏林(2007)從把合作金融還給農民的角度提出重構「服務三農的農村金融體系」的建議。除此之外，杜曉山、焦瑾璞、高偉、韓俊、何廣文、吳曉靈等都對我國農村金融體系的構建進行了大量的研究。雖然已取得了一些積極的成效，但到目前為止我國農村金融改革仍然滯後、農村金融體系仍不完善。
二、目前我國農村金融體系現狀及存在的問題
(一)農村金融機構體系不健全
現行農村金融機構體系是以農村信用社為主體，中國農業銀行和中國農業發展銀行為輔助，以郵政儲蓄銀行和新型農村金融機構(村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司)為補充。這種機構體系總體來看較合理，但各金融機構在產權關系、管理體制、經營機制等方面仍存在一些問題。
1．農村信用社
一是管理體制不合理。具體表現為：一方面，省級聯社政企合一的性質與市場經濟的運行規則不一致。省級聯社具有獨立的法人資格，從而具有企業的性質；同時又是省政府的行業管理機構(正廳級單位)，故其具有政企的雙重屬性。從現實運行上看，省級聯社的高級管理人員基本上均由省政府任命，從而形成了省政府的行政權力對其所有者權力的一種「替代」。就這一點而言，這與市場經濟的運行規則不吻合。另一方面，省級聯社與下級聯社之間關系與市場經濟條件下的股權與控制權的配置相違背。省級聯社與下級聯社的關系主要表現在股權和控制權兩個方面，從股權關系來看，信用社之間是自下而上的持股關系；而從控制權來看，信用社之間是自上而下的控制權。這種制度設計與市場經濟條件下的股權與控制權的配置相違背。
二是產權制度不健全。具體表現為：一方面，沒有形成「權、責、利相稱」機制。目前入股農信社的社員，入股的目的要麼是為了得到穩定的股金分紅，要麼是為了得到信用社的優惠貸款，但他們並不關心信用社的法人治理結構是否真正轉變，而最終風險基本由政府承擔。另一方面，股權結構非農化傾向嚴重。很多地方在農村信用社的增資擴股改革中，對股東既沒有身份要求，也沒有社區范圍限定，法人、職工、國家公職人員持有的股份明顯增加，農民被邊緣化。股權結構的非農化易導致農村信用社經營方向的非農化。
三是公司治理結構不完善。主要表現為農村信用社在形式上具有由社員代表大會、理事會和監事會共同構架的「三會」制度構成的法人治理結構，但其法人治理有其「形」無其「神」。由於許多農村信用社所有權虛置，導致社員代表大會流於形式；由於理事會成員素質普遍不高、外部理事特別是企業法人理事和自然人理事的貸款問題、理事會議制度不完善等原因，理事會很難真正執行其作為農村信用社社員代表大會的執行機構和決策監督機構的職能；此外，監事會也沒能真正發揮各項監督作用。
2．中國農業銀行
一是機構大量收縮。自從1997年中央金融工作會議確定「各國有商業銀行收縮縣及縣以下機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展」的基本策略，農行開始大幅收縮縣及縣以下機構，至2007年初只有60％的網點、51％的員工、42％的存款、35％的貸款分布在縣域范圍內，與農村社會經濟的發展對金融服務需求的不斷增加是背道而馳的。鍾笑寒，湯荔(2005)構建信息模型分析認為，農村金融機構的收縮主要是農業銀行農村機構的收入對農村信貸市場的影響，研究表明：農村信貸市場受到了農村金融機構收縮帶來的負面影響。二是產權主體虛化、法人地位殘缺。國家與農業銀行財產權益缺乏真正的利益關聯，銀行經營者缺乏追逐利益的內在動機，政府對經營者缺乏有效的監督和激勵機制。此外，地方政府對農業銀行的人事、業務經營等方面仍有許多行政干預。
3．中國農業發展銀行
一是經營非效益化傾向嚴重。由於經營觀念陳舊，經營意識淡漠以及地方政府的干預，導致經營中不太注重成本核算，致使業務運行成本較高。二是經營核算考核機制的有效性有待提高，各項經營管理指標設置的有效性和科學性需要完善和改變。三是風險防範機制不健全，業務管理機制非科學化，內部管理機制不規范，各項規章制度不完善，執行不嚴格、不徹底。四是內控非剛性，自我約束力不強。五是激勵約束機制不健全，活力不足，創新、開拓精神欠缺。六是缺乏現代信息技術支撐。
4．中國郵政儲蓄銀行
一是股權結構單一，公司治理結構很難發揮應有的效能。雖然郵政儲蓄銀行已經成立，但是郵政儲蓄銀行由中國郵政集團公司全資所有。現代公司治理結構是建立在股權透明和股權多元化基礎之上的，而股權結構過於單一將會影響董事會、監事會職能作用的發揮。二是風險管理缺失，表現為風險管理的理念還不到位，對市場風險、操作風險等重視不夠，缺乏實施不同業務、不同地區之間的差異化管理；風險管理信息系統建設嚴重滯後，風險管理所需要的大量業務信息缺失。三是人員素質還偏低。據調查，某市郵儲銀行共有員工667
名，其中：大專以上學歷的共有238名(佔比35.6％)，具有中級職稱僅12名(佔比1.8％)，這兩項佔比遠低於其它各大商業銀行。
5．新型農村金融機構
一是數量不足。截至2009年6月末，全國已有118家新型農村金融機構開業，然而這一數量與農村金融的供求缺口相比還顯得有些不足。二是結算渠道不暢。比如目前絕大多數村鎮銀行的結算渠道不是直接與當地人民銀行對接，而是通過其他的金融機構代理，勢必給人民銀行監測其資金流動帶來困難，也無法控制其流動性風險。三是經營人才匱乏。新型農村金融機構由於規模小，工作環境欠佳，難以吸引合格的金融人才。
(二)農村金融市場體系存在缺陷
現行農村金融市場體系以農村信貸市場為主，同時還包括規模較小的農村資本市場和農業保險市場。
1．農村信貸市場
一是農村信用社形成壟斷，農村信貸市場缺乏競爭。由於近些年國有商業銀行的大規模機構收縮，農村信用社逐漸成為農村正規金融機構的主體，在農村信貸市場中占據了壟斷地位。如果將「三農」貸款局限於農業、鄉鎮及收購貸款三類，據統計2005年農信社貸款佔50.96％，農發行佔27.84％，農行佔12.97％；其中，農信社貸款占所有農業貸款的8l.78％，鄉鎮貸款的58.52％；農村信用社的貸款占農戶正式渠道貸款的71.8％。農村信用社壟斷的形成並非農村信貸市場各利益主體激烈競爭的結果，而是由於國有商業銀行紛紛退出農村市場的結果。
二是貸款利率定價不合理。具體表現如下：第一，農村信用社的貸款利率上限還存在，而在農村地區的商業銀行則已經取消了貸款利率上限，這樣就存在政策歧視問題，也與市場經濟原則不相符合。第二，新型農村金融機構的貸款利率還受到嚴格管制，從而缺乏實行風險定價的機會。
2．農村資本市場
農村資本市場發展滯後。具體表現為農業板塊上市公司占整個市場的比重大大落後於農業在GDP中的比重。比如：2006年我國農業的國內生產總值為2.48萬億元，佔全國C,DP的比例為11.80％，而截至2006年12月31日，我國農、林、牧、漁業上市公司的總市值僅為740億元，佔A股市場10.4萬億元市值的比重僅為0.71％。很顯然，資本市場對農業發展的貢獻度遠遠低於農業發展對國民經濟發展的貢獻程度，從而說明資本市場沒有給農業的發展提供足夠的支持。
3．農業保險市場
農業保險市場發展緩慢，其主要表現在農業風險日趨嚴重而農業風險保障卻在減少。據統計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經濟損失額年平均達1747億元，近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，2005年我國自然災害造成的直接經濟損失甚至高達2042.1億元。然而由於農業保險承保的風險發生的概率高，損失巨大而且覆蓋面廣，因此，保險公司的賠付率也相對更高，追逐利潤的天性使得作為商業公司的保險公司不願過多涉足農村保險。據統計，農業保險承保面占可保面的比由1992年的約5％下降到2004年的不足2％；農業保險賠償金額從1992年的8.1億元下降到2004年的3.0億元。雖然近些年，隨著中央政府及社會各界對農業保險關注度的不斷提升，加之以政策性農業保險試點為主要內容的政府大力支持，農業保險承保面、保費收入及保險賠償金額都得到了大幅提升，但與農村經濟發展對農業保險的潛在需求相比還有些不足。
(三)農村金融服務體系不完善
農村金融服務體系不完善主要表現為服務范圍過窄、總量不足、品種有限、結構不合理。比如，中國農業發展銀行雖然近些年業務品種有所增加，但仍然主要是專注於糧棉油流通領域的政策性貸款；農村信用社的業務基本還停留在中國傳統銀行業的存、貸、匯三種基本業務上，近些年銀行業發展的新興業務基本上沒有開展；農村金融供求缺口嚴重，據楊兆廷(2009)測算，從1998～2006年我國農村金融供求缺口從5397.50億元增加到13002.03億元，且仍然還有不斷增大的趨勢。
(四)農村金融監管體系不完備
目前，我國雖然己經初步建立起一個分工負責、相對獨立的金融監管體系，但從審慎性風險監管和農村金融市場發展的實際情況來看，至少還存在以下幾個方面的缺陷。首先，風險主體缺位，難以實現監管的全面有效。其次，農村金融監管目標錯位，使得外部監管職能難以發揮應有作用。再次，監管理念落後，監管內容陳舊，監管效率低下。我國農村金融監管理念基本上還停留在機構設立、業務審批和合規性檢查階段，而非現代意義上的金融監管。比如現有的農村金融監管組織體系對農村信用社日常經營活動的風險和合規性監管不夠。最後，監管法規標准、監管方式和技術手段不適應市場監管要求。
(五)農村金融生態環境欠佳
具體表現在如下幾個方面，一是法律建設不完善，對失信者缺乏有力的懲罰機制；二是有關農村金融的行政和中介機構服務水平不高，而且收費高，「三農」融資成本高，比如客戶在辦理房地產抵押時，有關地產評估和登記的費用達2％～6％。而且金融機構在處置抵押資產時，各項費用也很高；三是農村徵信體系建設嚴重滯後，社會信用服務的市場化程度較低。
三、完善我國農村金融體系的對策
(一)加大政府支持力度，構建普惠制農村金融
加大政府支持力度，其核心是打破原來只有中國農業發展銀行才能提供政策性金融的局面，讓所有的農村金融機構開展的支農業務都可以享受到一定的稅收等各種優惠政策，並逐步建立普惠制農村金融。普惠制農村金融的構建主要是基於以下理由：由於農村信貸市場的信息不對稱，農村金融需求數額較小、層次較多和農業風險性較高等特點，導致了以效益為生命的農村金融機構的有效金融供給不足；而解決這些問題需要這樣的思路：隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善、財政實力的不斷增強，出於解決「三農」問題和糧食安全戰略考慮，加大農村經濟發展的政策支持是當前政府義不容辭的責任，而農村金融是現代農村經濟的核心，所以當前為了大力發展農村金融、不斷增加農村金融的有效供給，應該逐步構建普惠制農村金融。
(二)加快農村金融機構的改革和職能定位
第一，繼續推進國有商業銀行股份制改革，改變現在僵化的信貸管理體制，其省級機構應合理向下級機構授權授信，發揮基礎設施建設、重點項目和重點企業融資主渠道作用。第二，完善農業發展銀行的經營機制並擴大其業務范圍。農業發展銀行在確保政策性農副產品收購的同時，還應增加對農業綜合開發、農田水利基本建設、農業產業化龍頭企業、農業科研開發與科技推廣的資金投入。第三，改善農村信用社的現行管理體制、健全產權制度、完善公司治理結構，繼續發揮農村信用社(合作銀行)支農主力軍的作用，堅持為「三農」服務的宗旨不動搖，重點支持農業結構調整和專業戶、專 業村的發展。第四，加強郵政儲蓄銀行的風險管理、完善內控機制、努力提高員工素質，並擴大其業務范圍。郵政儲蓄銀行在試點小額貸款成功的基礎上，逐步開展抵押貸款、保證貸款等業務。第五，加大新型農村金融機構的試點力度並盡快出台配套措施。
(三)大力發展資本市場
第一，盡快出台推動農業企業步入上市進程的政策。根據「國九條」和「非公36條」的精神，農業主管部門和農業大省的政府部門要出台扶持農業企業上市政策，使企業盡快做大做強，從而帶動一批相關企業的發展。第二，發展農業產業投資基金。投資基金具有風險共擔、收益共享的優勢，能較好地滿足創業企業早期的資金需要，對於中小企業的發展能夠發揮重要的作用。在高科技領域和基礎設施領域，我國的風險和產業投資基金已經有了較大的發展。但農業產業往往伴隨著較大的自然風險，對民間資本吸引力較弱，因此，政府需要出台扶持政策，發展民間資本與政府共同參與的農業產業投資基金。
(四)加快推進農業保險的發展
鑒於農業保險成本高、風險大、收益差，為推進農業政策保險的起步，可以通過政府的適當補貼和政策優惠，吸引和鼓勵社會各方力量投資設立農業保險機構。建議中央財政出資建立中央級農業救災保險基金；探索將農村財產險、壽險和農業生產的政策性保險合並經營，用財產險和壽險的盈餘，適當補貼生產保險的不足，實現險種的搭配互補；鼓勵地方政府、農業大企業、社區集體經濟組織、農民個人各出一點資金，各級政府補一點資金的辦法辦保險；對經辦農業政策性保險的保險機構適當減免所得稅；對農業政策性保險實施再保險。在發展政策性保險業務的同時，同樣通過一定的稅收優惠，鼓勵發展投資主體多渠道、經營主體多樣化的農業保險機構，並鼓勵引入外資保險公司開辦農業保險業務。
(五)加強農村金融產品的創新
具體可以在農村金融信貸產品、農村存款業務及農村金融服務方式上實施創新。例如農村金融信貸品種可以進行如下創新。農業銀行對農業產業化龍頭企業，可舉辦「企業＋協會＋基地＋農戶」的「訂單農業」貸款，創辦票據貼現、項目融資、科研貸款、訂單貸款等；農業發展銀行在農村公共事業貸款上，創辦「信用共同體」貸款；農村信用社要在小額貸款和聯保貸款的基礎上，開辦農村公職人員為農戶保證貸款。隨著《物權法》的實施，擴大農戶和農村中小企業以動產和不動產抵(質)押貸款范圍，可創辦倉單質押貸款、灘塗承包經營權和林業資源抵押貸款、農民住房貸款、農民外出務工和回鄉創業貸款等。
(六)加快農村利率市場化改革
一方面要端正思想認識，走出理論誤區。要糾正「農村利率越低越好」、「低利率就是對農民的支持」、「低利率才能讓城鄉人民用得起貸款」等諸如此類的錯誤認識。涉農貸款應在利率覆蓋風險的原則下進行，即借貸利率要能覆蓋貸款業務的全部成本。另一方面應盡快明確在農村信用社、村鎮銀行、農村互助資金組織等領域取消貸款利率的上限規定。
(七)完善農村金融監管體系
一方面，要改進監管理念，完善監管技術，提升監管質量和效率，充實監管力量。另一方面，中央銀行要根據有關金融法律法規，加強對農村金融市場的監管，以維護其良好的運作，並促使農村金融機構建立健全內控制度。
(八)優化農村金融生態環境
一是強化法制建設，夯實金融生態的制度基礎。首先，盡快修訂完善《破產法》《刑法》《擔保法》《物權法》等法律法規，嚴肅追究惡意逃廢債務的自然人和企業法定代表人的刑事責任。其次，在《商業銀行法》的基礎上，針對農村金融發展實際，盡快制定出台《農村合作金融法》等農村金融法律法規。最後，要大力推行依法行政，克服地方保護主義，大力支持司法公正，保障政府信用，杜絕不應有的行政干預。
二是完善徵信體系，優化金融生態的信用環境。首先，要綜合運用法律、經濟、宣傳、輿論監督等手段，建立和完善社會信用的正向激勵和逆向懲戒機制。其次，要廣泛開展企業信用評級和信用鄉鎮、信用村、信用社區、信用戶、信用企業建設，進一步營造重信用、講誠信的社會風氣。再次，要加快對工商、稅務、公安、銀行等部門的信用信息資源聯網步伐，推進企業和個人信用信息基礎資料庫建設，實現社會信用信息資源共享。
D. 我國農村金融服務中還存在哪些問題
（1）農村金融體系結構與運作機制存在嚴重缺陷，機構網點少。農村金融機構網點分布不均勻。在東部地區，網點過於集中，但是在中西部有些鄉鎮都沒有設立農村金融服務機構。
（2）現有農村金融機構的法人治理結構還不完善。2003年以來，作為主力軍的農村信用社改革已取得了階段性的成果，但仍存在一系列問題。
（3）農村金融機構的不良貸款率相對來說還是比較高的。比如2007年末，全國縣域金融機構不良貸款平均數達到13.4%，而這個比例高於全國金融機構不良貸款比例。
（4）產品和服務單一，支農功能不強，農村資金外流嚴重，農民貸款難和農村中小企業貸款難等問題依然存在。
（5）財政資金和信貸資金，政策性金融和商業金融沒有形成合力，在農村地區進行信貸資金投放缺乏寬松的政策環境和信用基礎。
E. 我國為什麼要推進農村金融產品和服務方式創新
在我國農村不少地區金融產品少、金融服務方式單一、金融服務質量和效率不適應農村經濟社會發展和農民多元化金融服務需求的問題仍然突出。在繼續優化農村金融基層網點布局、放寬農村金融機構市場准入條件、完善農村金融服務網路、加強農村金融基礎設施建設的同時，為了進一步推進農村金融產品和服務方式創新，以點帶面，推進建立和完善多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，中國人民銀行、銀監會決定在全國選擇糧食主產區或縣域經濟發展有扎實基礎的部分縣、市深入組織開展農村金融產品和服務方式創新試點。
F. 改進我國農村金融服務體系的思考
關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見
中國銀行業監督管理委員會關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見
銀監發〔2006〕90號
各銀監局，各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、金融資產管理公司，國家郵政局郵政儲匯局，各省（自治區、直轄市）農村信用社聯合社，北京、上海農村商業銀行，天津農村合作銀行，銀監會直接監管的信託投資公司、財務公司、金融租賃公司：
為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，中國銀行業監督管理委員會按照商業可持續原則，適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構准入政策，降低准入門檻，強化監管約束，加大政策支持，促進農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系，以更好地改進和加強農村金融服務，支持社會主義新農村建設。現就調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策有關問題提出如下意見：
一、適用范圍和原則
本意見適用於中西部、東北和海南省的縣（市）及縣（市）以下地區，以及其他省（區、市）的國定貧困縣和省定貧困縣（以下統稱農村地區）。
農村地區銀行業金融機構准入政策調整涉及面廣，要積極、穩妥地開展這項工作，按照「先試點，後推開；先中西部，後內地；先努力解決服務空白問題，後解決競爭不充分問題」的原則和步驟，在總結經驗的基礎上，完善辦法，穩步推開。首批試點選擇在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省（區）的農村地區開展。
二、准入政策調整和放寬的具體內容
（一）放開准入資本范圍。積極支持和引導境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資、收購、新設以下各類銀行業金融機構：一是鼓勵各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行。二是農村地區的農民和農村小企業也可按照自願原則，發起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區性信用合作組織。三是鼓勵境內商業銀行和農村合作銀行在農村地區設立專營貸款業務的全資子公司。四是支持各類資本參股、收購、重組現有農村地區銀行業金融機構，也可將管理相對規范、業務量較大的信用代辦站改造為銀行業金融機構。五是支持專業經驗豐富、經營業績良好、內控管理能力強的商業銀行和農村合作銀行到農村地區設立分支機構，鼓勵現有的農村合作金融機構在本機構所在地轄內的鄉（鎮）和行政村增設分支機構。
上述新設銀行業法人機構總部原則上設在農村地區，也可以設在大中城市，但其具備貸款服務功能的營業網點只能設在縣（市）或縣（市）以下的鄉（鎮）和行政村。農村地區各類銀行業金融機構，尤其是新設立的機構，其金融服務必須能夠覆蓋機構所在地轄內的鄉（鎮）或行政村。
對在農村地區設立機構的申請，監管機構可在同等條件下優先審批。股份制商業銀行、城市商業銀行在農村地區設立分支機構，且開展實質性貸款活動的，不佔用其年度分支機構設置規劃指標，並可同時在發達地區優先增設分支機構；國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行在大中城市新設立分支機構的，原則上應在新設機構所在地轄內的縣（市）、鄉（鎮）或行政村也相應設立分支機構。
（二）調低注冊資本，取消營運資金限制。根據農村地區金融服務規模及業務復雜程度，合理確定新設銀行業金融機構注冊資本。一是在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低於人民幣300萬元；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低於人民幣100萬元。二是在鄉（鎮）新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低於人民幣30萬元；在行政村新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低於人民幣10萬元。三是商業銀行和農村合作銀行設立的專營貸款業務的全資子公司，其注冊資本不得低於人民幣50萬元。四是適當降低農村地區現有銀行業金融機構通過合並、重組、改制方式設立銀行業金融機構的注冊資本，其中，農村合作銀行的注冊資本不得低於人民幣1000萬元，以縣（市）為單位實施統一法人的機構，其注冊資本不得低於人民幣300萬元。
取消境內銀行業金融機構對在縣（市）、鄉（鎮）、行政村設立分支機構撥付營運資金的限額及相關比例的限制。
（三）調整投資人資格，放寬境內投資人持股比例。適當調整境內企業法人向農村地區銀行業法人機構投資入股的條件。境內企業法人應具備良好誠信記錄、上一年度盈利、年終分配後凈資產達到全部資產的10％以上（合並會計報表口徑）、資金來源合法等條件。
資產規模超過人民幣50億元，且資本充足率、資產損失准備充足率以及不良資產率等主要審慎監管指標符合監管要求的境內商業銀行、農村合作銀行，可以在農村地區設立專營貸款業務的全資子公司。
村鎮銀行應採取發起方式設立，且應有1家以上（含1家）境內銀行業金融機構作為發起人。適度提高境內投資人入股農村地區村鎮銀行、農村合作金融機構持股比例。其中，單一境內銀行業金融機構持股比例不得低於20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過10%。任何單位或個人持有村鎮銀行、農村合作金融機構股份總額5%以上的，應當事先經監管機構批准。
（四）放寬業務准入條件與范圍。在成本可算、風險可控的前提下，積極支持農村地區銀行業金融機構開辦各類銀行業務，提供標准化的銀行產品與服務。鼓勵並扶持農村地區銀行業金融機構開辦符合當地客戶合理需求的金融創新產品和服務。農村地區銀行業法人機構的具體業務准入實行區別對待，因地制宜，由當地監管機構根據其非現場監管及現場檢查結果予以審批。
充分利用商業化網路銷售政策性金融產品。在農村地區特別是老少邊窮地區，要充分發揮政策性銀行的作用。在不增設機構網點和風險可控的前提下，政策性銀行要逐步加大對農村地區的金融服務力度，加大信貸投入。鼓勵政策性銀行在農村地區開展業務，並在平等自願、誠實信用、等價有償、優勢互補原則基礎上，與商業性銀行業金融機構開展業務合作，適當拓展業務空間，加大政策性金融支農服務力度。
鼓勵大型商業銀行創造條件在農村地區設置ATM機，並根據農戶、農村經濟組織的信用狀況向其發行銀行卡。支持符合條件的農村地區銀行業金融機構開辦銀行卡業務。
（五）調整董（理）事、高級管理人員准入資格。一是村鎮銀行的董事應具備與擬任職務相適應的知識、經驗及能力，其董事長、高級管理人員應具備從事銀行業工作5年以上，或者從事相關經濟工作8年以上（其中從事銀行業工作2年以上）的工作經驗，具備大專以上（含大專）學歷。二是在鄉（鎮）、行政村設立的信用合作組織，其高級管理人員應具備高中或中專以上（含高中或中專）學歷。三是專營貸款業務的全資子公司負責人，由其投資人自行決定，事後報備當地監管機構。四是取消在農村地區新設銀行業金融機構分支機構高級管理人員任職資格審查的行政許可事項，改為參加從業資格考試合格後即可上崗。五是村鎮銀行、信用合作組織、專營貸款業務的全資子公司，可根據本地產業結構或信貸管理的實際需要，在同等條件下，適量選聘具有農業技術專長的人員作為其董（理）事、高級管理人員，或從事信貸管理工作。
（六）調整新設法人機構或分支機構的審批許可權。上述准入政策調整范圍內的銀行業法人機構設立，分為籌建和開業兩個階段。其籌建申請，由銀監分局受理，銀監局審查並決定；開業申請，由銀監分局受理、審查並決定。在省會城市所轄農村地區設立銀行業法人機構的，由銀監局受理、審查並決定。
其籌建行政許可事項，其籌建方案應事前報當地監管機構備案（設監管辦事處的，報監管辦事處備案）。其開業申請，由銀監分局受理、審查並決定；未設銀監分局的，由銀監局受理、審查並決定。
上述法人機構及其分支機構的金融許可證，由決定機關頒發。
（七）實行簡潔、靈活的公司治理。農村地區新設的各類銀行業金融機構，應針對其機構規模小、業務簡單的特點，按照因地制宜、運行科學、治理有效的原則，建立並完善公司治理，在強化決策過程的控制與管理、縮短決策鏈條、提高決策經營效率的同時，要加強對高級管理層履職行為的約束，防止權力的失控。一是新設立或重組的村鎮銀行，可只設董事會，並由董事會行使對高級管理層的監督職能。董事會可不設或少設專門委員會，並可視需要設立相應的專門管理小組或崗位，規模微小的村鎮銀行，其董事長可兼任行長。二是信用合作組織可不設理事會，由其社員大會直接選舉產生經營管理層，但應設立由利益相關者組成的監事會。三是專營貸款業務的全資子公司，其經營管理層可由投資人直接委派，並實施監督。
農村地區新設銀行業金融機構，要科學設置業務流程和管理流程，精簡設置職能部門，提高效率，降低成本，實現高效、安全、穩健運作。
村鎮銀行、信用合作組織以及專營貸款業務的全資子公司的管理辦法另行制定。
外資金融機構除執行《中華人民共和國外資銀行管理條例》（中華人民共和國國務院令第478號）和《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》（中國銀行業監督管理委員會令2003年第6號）等法律、法規外，在農村地區的其他准入政策適用本意見。
三、主要監管措施
（一）堅持「低門檻、嚴監管」的原則，實施審慎監管。要強化對農村地區新設銀行業法人機構資本充足率、資產損失准備充足率、不良資產率及單一集團客戶授信集中度的持續、動態監管。農村地區新設銀行業法人機構必須執行審慎、規范的資產分類制度，在任何時點，其資本充足率不得低於8%，資產損失准備充足率不得低於100%，內部控制、貸款集中、資產流動性等應嚴格滿足審慎監管要求。村鎮銀行不得為股東及其關聯方提供貸款。
（二）根據農村地區新設銀行業法人機構的資本充足狀況及資產質量狀況，適時採取差別監管措施。一是對資本充足率大於8%、不良資產率在5%以下的，監管機構可適當減少對其現場檢查的頻率或范圍，支持其穩健發展。二是對資本充足率低於8%、大於4%的，要督促其限期提高資本充足率，並加大非現場監管及現場檢查的力度，適時採取限制資產增長速度、固定資產購置、分配紅利和其他收入、增設分支機構、開辦新業務以及要求其降低風險資產規模等措施，督促其限期進行整改。三是對限期達不到整改要求、資本充足率下降至4%、不良資產率高於15%的，可適時採取責令其調整高級管理人員、停辦所有業務、限期重組等措施。四是在限期內仍不能有效實現減負重組、資本充足率降至2%以下的，應適時接管、撤銷或破產。
對專營貸款業務的全資子公司，應主要實施合規監管，並與其母公司實施並表監管。
（三）引導和監督新設銀行業法人機構的資金投向。原則上，信用合作組織應將其資金全部用於社員，確有資金富餘的，可存放其他銀行業金融機構或購買政府債券、金融債券。對新設立的信用合作組織，只要其管理規范，誠實守信，運行良好，其他銀行業金融機構可根據其實際需要予以融資支持。鼓勵農村地區其他新設銀行業金融機構在兼顧當地普惠性和商業可持續性的前提下，將其在當地吸收的資金盡可能多地用於當地。對確已滿足當地農村資金需求的，其富餘資金可用於購買中國農業發展銀行發行的金融債券，或通過其他合法渠道向「三農」融資。
（四）建立農村地區銀行業金融機構支農服務質量評價考核體系。一是農村地區銀行業金融機構應制定滿足區域內農民、農村經濟對金融服務需求的信貸政策，並結合當地經濟、社會發展的實際情況，制定明確的服務目標，保證其貸款業務輻射一定的地域和人群。二是銀行業金融機構應根據在農村地區開展貸款業務的特點，積極開展制度創新，構建正向激勵約束機制，建立符合「三農」實際的貸款管理制度，培育與社會主義新農村建設相適應的信貸文化。三是監管機構應建立對農村地區銀行業金融機構的支農服務質量考核體系，並將考核結果作為對該機構綜合評價、行政許可以及高級管理人員履職評價的重要內容，促進農村地區銀行業金融機構安全穩健經營，滿足農村地區的有效金融需求。
二○○六年十二月二十日
G. 農村金融體制改革的現狀
1、造血不足，加上失血過多造成了「三農」的嚴重貧血。農民貸款難一直是壓在農民心頭的老大難問題，輸血不足是造成「三農」貧血的原因之一，但是造血不夠、失血過多也是導致「三農」問題較為突出的重要原因。農村的造血機制遠遠不能滿足其金融服務的需求。從國務院發展研究中心調查結果顯示，農民真正能夠從正規機構得到貸款的大約只有20%左右，額度基本上是5000元左右，1萬元、2萬元以上的借貸較少，而且生活類借貸多於生產性借貸，資金使用的效益尚處於較低水平。一方面，銀行惜貸；另一方面，農民對貸款的需求卻不能滿足。合法金融的缺口就由非法金融、不正規金融活動代替，並日趨活躍。
令人擔憂的是，造血機制非但沒有跟上，而且原有血液的流失也相當嚴重。農村金融市場存在較多的「抽血站」，大量的資金流出農村，缺乏迴流機制和渠道。商業銀行貸款許可權不斷上收，縣以下鮮有效益較好的項目，越來越成為吸收存款的機構，農信社也是多存少貸，郵政儲蓄是只存不貸。數據顯示，每年通過正規金融渠道從農村抽走的資金在3000億元以上，而2006年財政支農資金預算總規模也就3000億元左右。截至2005年末，全國金融機構的存貸比為69.02%，而農村金融機構存貸比為56.3%，比全國水平低12.72%；縣以下銀行業金融機構貸款平均增長率為9.72%，全國為15.66%，相差5.94%。從總體上看,近幾年農村金融體系對縣域經濟的信貸支持力度不但沒有加強,反而有所下降。在縣域經濟的存款市場上，資金通過郵政儲蓄和國有商業銀行資金上存大量流向城市，使資金本來就短缺的縣域經濟發展雪上加霜。
2、農村財政公共品供應不足導致金融財政化現象嚴重。目前，我國中西部地區的地方財政尤其是地、縣以下財政大多是吃飯財政。在中央、省級政府掌握主要財力的布局下，縣鄉政府財力薄弱卻承擔了義務教育、基本醫療經費，當然無力承擔基礎設施項目建設。沉重的鄉村債務已成為影響農村金融機構發展的重要因素，鄉村債務主要靠拖欠農信社解決，債務金融化相當嚴重。這種做法直接影響了金融機構資產的質量。不少由政府牽頭、企業出面貸款的公共設施項目，形成了大量的不良貸款。金融與財政的互相滲透，不僅導致了金融機構的道德風險，也助長了政府部門的道德風險，結果是形成大量的不良資產，財政再出錢核銷呆賬，這中間就存在資源浪費和效率低下的問題。
3、農村金融機構監管缺位，風險狀況較高。農村金融機構的資產質量普遍不高。截至2005年末，農業銀行不良貸款率為26.3%，農業發展銀行不良貸款率為54.1%，遠遠高於同業水平。同時，農村金融機構的資本充足率嚴重不足，有關金融專家稱「很難說城鄉金融機構之間在資本充足率方面差多少，因為農村金融機構基本上這個指標都是負數；中國銀行業的主要金融風險已經從不良資產問題轉移為機構發展不平衡、地區發展不平衡和城鄉發展不平衡。」目前，政府對農村金融市場缺乏有效監管。農信社改革後交給了地方政府管理，但又不賦予其監管職能。這種制度安排使地方政府可以任意干預農信社的日常經營活動，但不用承擔相應的風險和成本。如果不對省聯社管理許可權進行限制或規范，新一輪的大面積虧損不可避免。同時對農村金融監管的不到位還助長了民間金融的活躍，一些民間金融活動已經成為孕育地下經濟的溫床。特別是高利貸現象不僅提高了資金使用者的生產經營成本，而且伴隨著其他犯罪現象的產生。
4、機構布局不合理，功能交叉，缺乏協作。目前，在農村設立營業場所的金融機構大致包括：農業銀行、農發行、農信社、郵政儲蓄。此外，國家開發銀行、進出口銀行的個別業務涉及到農村業務。其中農業銀行屬於商業銀行，商業資本的逐利性促使其陸續淡出農村領域，轉向縣域金融；農發行作為唯一一家專業支農的政策性銀行，業務單一已經逐漸演變成「糧食收購銀行」；農信社幾乎成為農村金融市場上唯一的正規金融組織，但其經營存在明顯的地域限制，加上包袱沉重，實力薄弱，無力滿足農村發展的金融服務需求。在農村實際上形成了農信社「一家獨大」的局面，尚沒有形成針對不同客戶、不同需求，提供差異性金融服務的農村金融體系，導致農村金融供給總量不足、金融產品單一、服務質量較差。農發行無力從事農業基礎設施建設、扶貧開發等支農事業，而作為商業機構的農業銀行、農信社承擔了大量的政策性金融業務。政策性金融與商業性金融不分，大大降低了商業性金融的效率。迫於政策壓力，商業化改革後的農行與農信社承擔了一部分政策性業務，但在利益機制驅動下，支農貸款比重逐年下降。
